宅基地試點改革創新的瀘縣案例

田德文 楊文藝

【摘 ?要】宅基地改革是國家“三塊地土地政策改革”的重要組成，也是現階段農村改革的重點。瀘縣作為首批國家試點，在改革期間取得了較好的發展效應。通過對縣域內宅改村落的走訪調查，對宅基地改革搬遷、區域產業、改革效果等進行調查，與不同地方的行政機構、工作人員對話，了解宅基地改革前后的村落、縣域的變化，從而完成案例寫作，服務于三農工作。

【關鍵詞】宅基地改革;瀘縣;三農

1.瀘縣基本情況

瀘縣位于中國西部、四川盆地南緣，是長江與沱江的交匯區，以淺丘寬谷地形為主，幅員面積1525平方公里，其中包含127.3萬畝耕地面積，110.8萬畝基本農田保護面積。瀘縣從2015年開始，作為全國農村土地制度改革確定的33個試點縣之一，在全縣逐步開展宅基地改革、土地征收制度改革、集體經營建設性用地入市改革工作。搭建了瀘縣農村宅基地“依法取得、有償使用、有償退出、產權活化、規范管理”的制度體系，構建了較好的鄉村振興的發展范式。

2.宅基地改革背景

改革開放以來，中國大量農村人口通過考試升學、外出務工等途徑進入城市生活，出現農村宅基地和農房閑置現象。根據文獻資料顯示，我國農民工已達2.9億人，在農村至少有7000萬套閑置房屋，3000萬畝左右的閑置宅基地面積（徐永德）。由于歷史的原因，鄉村長期存在一戶多宅，土地資源閑置的現象，同時隨著經濟的發展和城市勞動力、房租地價的攀升、企業生產成本的提高，不少工商資本逐步轉向農村發展，渴望在農村進行發展投資。諸如此類的資源錯配現象呼喚放活宅基地，在新的歷史條件下，尊重市場經濟，推行制度改革，盤活農戶土地資源，減輕人們交易成本，是鄉村振興的積極探索。以第二次全國土地調查圖斑為參考資料，發現瀘縣的26.9萬宗、24.3萬畝宅基地中，有3.6萬宗、3.2萬畝閑置宅基地，既不能有效使用，造成資源浪費，又影響人居環境，給社會帶來負外部性。

3.瀘縣改革措施

3.1確權頒證并建立土地臺賬

試點改革之初，瀘縣便組織開展以農民為中心的參與式調查，通過成立縣、鎮、村、組四級的調查機制，組建調查隊伍，對改革地區進行全面摸底調查，印發宅基地改革宣傳資料2萬份，收集有效針對農戶的調研問卷。對鄉村宅基地“一戶一宅”“一戶多宅”情況、集體經營性建設用地基本情況、違法占用農村土地情形進行盤查，通過調研更加清楚農民在土地征收中的切實訴求，建立起農村土地臺賬制度。確定并下發251個集體土地所有權證，25.4萬宗宅基地使用權證、2.1萬本不動產證，已確權宅基地達到宅基地總量的94.4%。為宅基地“三權分置”和違法占用宅基地的行為提供產權依據，降低執法成本，使得宅基地改革有法可依。

3.2規范宅基地退出程序

一是瀘縣首先建立起清晰透明的宅基地退出程序，由村民自愿申請、所在村小組核查、鄉鎮審核、瀘縣人民政府批準。并在宅基地退出后尊重宅基地退出農戶意愿，對其進行合理安置。二是制定分等定級的房屋拆遷補償標準。由縣政府下發的指導價格為基礎，村集體通過村民大會依據宅基地用地性質和房屋結構為等級決定宅基地退出的房屋補償標準。三是創新有償退出，將宅基地無償退出變為有償。村集體會對自愿申請退出宅基地的農戶給予補助和補償，每戶農民平均獲得4.2萬元補償。村集體將回收的閑置宅基地經過復墾，對集體經營用地進行補充后，獲得結余。結余的建設用地指標可通過掛牌入市獲得新的收益，收益又用于完善村落基礎設施或村集體產業發展，把村落土地資源轉化為區域優勢。四是激勵花的宅基地退出方式，對自愿退出宅基地的農戶經濟補償、購房補貼、購買養老保險等政策。

3.3明確宅基地取得方式

一是對于退出宅基地后想要建房的農戶，嚴格按照以人定面積的做法，按照每人30㎡生活居住地、20㎡的附屬設施用地配額，對于不足三人的農戶家庭，可依據規章有償取得，但取得的總面積控制在3人標準以內。二是允許縣域內異地申請宅基地，打破以往宅基地只在本村流轉的制度桎梏。對于宅基地退出后想要到其他村落申請宅基地的，需要向村落村提出申請，經過2/3以上的村民代表或村小組會同意后，向村委會審查，由鎮或縣級政府批準，再向農戶配置規劃以內的宅基地。三是為減少農戶爭奪村落宅基地，推行節約有獎的宅基地使用政策，對于申請新宅建筑的農戶，如果沒有達到自身宅基地使用上限，每平米給予100元的獎勵。對于初次分戶或使用增量宅基地超出宅基地使用上限面積的農戶，每年每平方米需向村集體支付20元的有償使用費，所支付金額用于村落提供公共服務和公共設施建設改善等。對于使用存量宅基地的農戶而超出規定使用面積或一戶多宅部分面積，根據超占面積數量和地理區位以及是否處于城鎮規劃區域內，收取的有償使用費實行階梯式收費標準。

4.結論及建議

4.1結論

作為全國首批“宅基地改革”試點地，瀘縣多數村落順利完成了宅基地改革，并實現了不同程度的產業集聚與發展，產生了許多良好的直接或間接效應，為其它地區提供了范本與經驗。而每個國家都有農業部門。在大多數發展中國家，農業已經成為了經濟發展的阻礙。其中的問題是在以農民世代使用的生產要素為基礎的傳統農業中，農民不能為經濟的發展做出貢獻，只有現代化的農業才是經濟發展的源泉。因此，瀘縣通過宅基地創新實現生產要素的靈活化，再多方機制引入資本，實現農業土地經營權的資本化。農業土地經營權的資本化的意義在于實現農地流轉主體的利益聯結，以市場的形式和農地經營權價值，提高農業土地的利潤預期鼓勵工業和商業資本投入農業生產管理。建立適應現代農業發展需要的多維投資機制，從根本解決現代農業發展投資不足的問題[1]。

4.2建議

當資本進入農村地區和進入農業領域，可以提高農業生產率。流動的資本介入土地流轉使得農村的土地所有制結構將會變化以及企業、村莊、企業和農民的利益逐漸重組。現有農村經濟管理結構開始溶解，傳統集體所有制經濟結構遭到損壞，這種改變給農村帶來的影響有待觀察和研究，在土地流轉過程中農戶的利益是否得到應有的實現需要我們的關注[2]。

參考文獻：

[1]朱強，汪倩.鄉村振興視域下宅基地三權分置改革的困境與對策[J].湖北農業科學，2021，60（07）：197-200.

[2]楊雪鋒.資本下鄉：為農增利還是與農爭利？——基于浙江嵊州S村調查[J].公共行政評論，2017，10（02）：67-84+194.