以強度換空間 向存量要增量

王旭雁 陳海燕 邱宏杰

江蘇省無錫市工業發展起步較早，以鄉鎮企業為代表的“蘇南模式”曾創造了經濟奇跡。隨著新一輪產業強市號角吹響，無錫先進智造、產業創新的轉型步伐加快，這個老牌工業城市遇到了發展少空間、落地缺資源等“成長的煩惱”。

轉型陣痛，催生發展理念和方式的升級。從節約集約用地的頂層設計入手，無錫聚力做好增量優配、存量提效、精細管理3篇文章，并在實踐中逐步形成了清、優、評、提、借、改“六字訣”，走出了一條“以強度換空間，向存量要增量”的高質量發展新路。

“清”家底，做實一本賬

產業要發展，用地是支撐，而摸清“家底”才能精準發力。

2014年，無錫在全省率先開展全市域工業用地大調查，成立以市政府為主導、多部門共同參與的工業用地調查工作小組，逐地塊摸排企業用地、稅收、用工等指標，同步開展可利用資源核查，通過扎扎實實的“一本賬”來找到內涵挖潛的方向，助推產業轉型升級。兩年多時間里，無錫徹底摸清了全市6萬家工業企業、60萬畝用地的分布、產出情況，并與工信部門進行數據動態共享，形成了囊括工業企業、開發區和工業園區的大數據庫。

以數據為基礎，無錫搭建起以影像圖和數字地理空間框架為底圖的產業用地績效管理平臺，開發出“產業概況、產業地圖、指標對比、產業專題、績效評價和查詢統計”6大功能，實現了對全市產業用地的全景洞察、微觀分析、綜合評估和智能監管。該平臺已被各級部門廣泛應用于工業園區產業集聚度分析、工業企業畝產效益評價、地區產出情況對比等方面。

工業用地調查打開了無錫產業升級和資源挖潛的空間，全市用地產出情況一目了然，潛力挖掘方向清晰可見。依托績效平臺，確定了“十三五”節約集約用地目標：2017～ 2020年盤活低效用地5.2萬畝，力爭全市工業企業畝均稅收比2016年增長25%左右。

“優”布局，盤活新空間

明確剛性保障線、彈性過渡線、優先騰退線……以國土空間規劃編制為契機，無錫開展了產業用地控制線和保障線劃定工作，為工業用地布局優化提供“藍圖”。

有了“藍圖”，如何盤活？“實施差別化的盤活政策，原則上工業一級控制線范圍外的新增工業項目只能使用存量建設用地;引導彈性過渡線內的存量工業用地轉型發展現代服務業和完善城市公共基礎設施;鼓勵優先騰退線內的工業用地通過騰退恢復生態功能。”江蘇省自然資源廳相關負責人介紹。

作為無錫市優化工業集中區布局先行先試的“試驗田”，新吳區規劃了總面積3470畝的5個先行示范區，通過匹配優化園區體系與城市服務體系，探索土地多功能混合利用、連片改造、工業上樓等用地模式，推動街道級工業集中區提檔升級。目前，新吳區江溪街道先行區的聯東U谷·江溪智能互聯科技園、梅村街道先行區的坤鼎產業基地等重點項目已啟動。

“評”績效，用地差別化

當下的無錫正處于產業結構深度調整期，為加快新舊動能轉換，該市正在開展工業企業資源利用績效評價。

通過構建以畝均稅收、畝均銷售、單位能耗稅收為核心的“5+1+X”評價指標體系，分類評價全市規模以上工業企業和實際占地3畝以上規模以下工業企業，并根據評價結果將參評企業劃分為A、B、C、D和暫不評價的“4+T”類，差別化實施用水、用電、用地、城鎮土地使用稅、信貸和產業扶持資金項目申報等政策。

在用地方面，對A、B類的拆遷安置企業或存量企業，可按最高法定年期一次性出讓、彈性年期出讓方式辦理用地手續;對C、D類企業，在新增工業用地招拍掛出讓、邊角地歸并使用、存量補辦出讓手續辦理上予以限制。通過“激勵”和“倒逼”雙向發力，“投入”與“產出”綜合考量，推動工業用地提質增效。

“提”門檻，引導三集聚

為將有限資源要素進一步向“發展快、發展好、用地效益高”的項目集聚，無錫市政府先后印發了《關于進一步加強市區工業用地供應管理的實施意見》《關于優化市區工業用地出讓機制助推產業高質量發展的通知（試行）》等系列文件，形成工業用地“1+X”政策體系，建立“優選項目、優配資源、優化監管”為核心的全鏈閉合管理模式。

在項目準入環節，實行“準入有底線、評審有標準、區域有特色”的工業項目綜合評審機制，除民生保障類以外的工業項目均需綜合打分，優選精選工業項目。在土地供應環節，無錫將土地出讓年期與項目綜合評審結果掛鉤，對評分70分以上新增項目實行最高法定年期一次性出讓、彈性年期出讓、分段出讓、先租后讓等差別化彈性出讓模式。在產出監管環節，實施“合同+協議”監管機制，形成“規則清晰、簡明易行”的監管規則，對工業項目進行達產考核和到期考核。通過從項目篩選、資源配置，到監管考核的全鏈閉合管理，形成“優質項目有標準、高效產出有保障”的良性循環，促進工業用地節約集約高效利用。

“借”空間，集約拓天地

集約式發展，需要向上、向下“借”空間。為了鼓勵工業高標準廠房建設，無錫取消了工業建筑高度限制，提高了工業用地最低容積率。同時，通過獎勵政策鼓勵各類工業園區或社會資本投資建設高標準廠房。

無錫新吳區對新建高標準廠房按照建安成本的10%進行補貼，于是涌現出村田、菲尼薩、碩放走馬塘標房、鴻山智造園等一批高標準廠房。江陰海瀾集團園區總用地面積約2400畝，總建筑面積卻達到400萬平方米，容積率高達3.0;引進了高位自動化立體倉庫，廠房高度達50米（7層），占地卻僅有傳統平庫的1/7。

同時，無錫引導土地立體復合開發利用，規范土地空間分層出讓，實現“人工造地”。在無錫濱湖區，雪浪坪站地鐵上蓋項目將TOD模式引進城市軌道交通設計中，打造出無錫首座、世界第5座TOD立體都會，實現了在城市軌道交通場站綜合體建設中，場站用地及周邊土地統一規劃，地上與地下空間聯動開發，通過軌道上方打造平臺，空間垂直混合使用，有效提高了土地的綜合承載力和使用效率。

“改”低效，產出高效益

無錫的資源容量決定了城市建設必須在存量挖潛上下功夫、出實招，讓有限的空間實現無限產出。

地方政府層面，結合污染防治攻堅戰等重點工作，清理騰退了“廠中廠”“小園區”“散亂污”等低效企業，依法收回或收購土地使用權，重新規劃改造，推進棚戶區改造和工業園區提質;企業層面，鼓勵通過兼并重組、協議置換、追加投資、增加容積率等方式，實現增資增效不增地。在政策的有效引導下，各地創新實踐，摸索形成了政府收儲、產業更新、市場轉讓、閑置擴能、增容技改、歸并改造、成片開發、綜合整治等多種改造模式，改造路徑和方式逐漸豐富，改造成效日益顯現。

據統計，“十三五”以來，無錫累計完成6.2萬畝低效用地再開發，順利保障了華虹半導體、天津中環、高新水務污水處理等一批重大項目用地。無錫新吳區僅用兩年就關停、提升低效企業2000余家，騰退低效土地近3400畝，清理低效廠房約50萬平方米。江陰海瀾集團、惠山上汽大通、新吳寶通科技3個“工改工”案例入選自然資源部首批推廣的典型案例，新吳SK海力士二工廠案例入選江蘇省節地模式先進典型推廣案例。

節地“六字訣”在實踐中取得了明顯成效。“十三五”以來，無錫市以3.5萬畝的新增建設用地，保障了15.83萬畝的用地需求;單位建設用地GDP產出從2015年的37.99萬元/畝增至2019年的51.89萬元/畝，增長36%;畝均稅收從2015年的5.99萬元/畝增至2019年的7.19萬元/畝，增長了20%;市區出讓的工業用地平均投資強度達554萬元/畝，較2018年增長了22%，存量用地占比達85%左右，實現了節地水平和產出效益的“雙提升”。（摘編自《中國自然資源報》2020年7月29日1版）