新《土地管理法》知識百問（四）

鐘京濤

34.什么是土地利用年度計(jì)劃？

土地利用年度計(jì)劃，是指國家對計(jì)劃年度內(nèi)新增建設(shè)用地量、土地整治補(bǔ)充耕地量和耕地保有量的具體安排。土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)包括：① 新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，包括新增建設(shè)用地總量和新增建設(shè)占用農(nóng)用地及耕地指標(biāo);② 土地整治補(bǔ)充耕地計(jì)劃指標(biāo);③ 耕地保有量計(jì)劃指標(biāo);④ 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)。自然資源部會同國家發(fā)展改革委根據(jù)未來三年全國新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)控制總規(guī)模，結(jié)合省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院有關(guān)部門提出的計(jì)劃指標(biāo)建議，編制全國土地利用年度計(jì)劃草案，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃草案，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，提交全國人民代表大會審議確定后，下達(dá)各地執(zhí)行。全國土地利用年度計(jì)劃下達(dá)到省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，不得突破。批準(zhǔn)使用的建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用年度計(jì)劃。凡不符合土地利用總體規(guī)劃、國家區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的建設(shè)項(xiàng)目，不得安排土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。沒有土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)用地的，按照違法批準(zhǔn)用地追究法律責(zé)任。

35.土地利用年度計(jì)劃管理應(yīng)遵循哪些原則？

土地利用年度計(jì)劃管理應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：① 嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃安排，合理控制建設(shè)用地總量和強(qiáng)度，切實(shí)保護(hù)耕地，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用;②? 運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，創(chuàng)新計(jì)劃管理方式，以土地供應(yīng)引導(dǎo)需求，促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，提高土地節(jié)約集約利用水平;③ 堅(jiān)持綠色發(fā)展，實(shí)行耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重，確保建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地相平衡，提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量;④ 嚴(yán)格執(zhí)行國家區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，優(yōu)先安排社會民生建設(shè)用地，保障國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地;⑤ 堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)建設(shè)用地，促進(jìn)國土空間開發(fā)格局優(yōu)化，統(tǒng)籌存量與新增建設(shè)用地，促進(jìn)存量用地盤活利用，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模;⑥ 尊重群眾意愿，維護(hù)群眾土地合法權(quán)益，保障群眾共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

36.《土地管理法》對土地利用計(jì)劃是如何規(guī)定的？

土地利用計(jì)劃是土地管理的重要手段之一，2019年修改的《土地管理法》除了強(qiáng)調(diào)土地利用計(jì)劃的編制、審批等要求外，還根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)性建設(shè)用地入市的需要，提出了在土地利用年度計(jì)劃中對集體經(jīng)營性建設(shè)用地作出合理安排。其中第二十三條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。土地利用年度計(jì)劃，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制。土地利用年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對本法第六十三條規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地作出合理安排。土地利用年度計(jì)劃的編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的編制審批程序相同，一經(jīng)審批下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。第二十四條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將土地利用年度計(jì)劃的執(zhí)行情況列為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的內(nèi)容，向同級人民代表大會報(bào)告。

37.什么是國土空間規(guī)劃？

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上作出的安排。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。2019年5月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》對國土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施作了全面部署。

38.為什么要建立國土空間規(guī)劃體系？

長期以來，我國存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措，是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段，是保障國家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

39.建立我國國土空間規(guī)劃體系的主要目標(biāo)是什么？

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》要求，到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。到2025年，健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;全面實(shí)施國土空間監(jiān)測預(yù)警和績效考核機(jī)制;形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

40.各級國土空間規(guī)劃編制和審批程序是什么？

全國國土空間規(guī)劃是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性，由自然資源部會同相關(guān)部門組織編制，由黨中央、國務(wù)院審定后印發(fā)。省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實(shí)，指導(dǎo)市縣國土空間規(guī)劃編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性，由省級政府組織編制，經(jīng)同級人民代表大會常務(wù)委員會審議后報(bào)國務(wù)院審批。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護(hù)作出的具體安排，側(cè)重實(shí)施性。需報(bào)國務(wù)院審批的城市國土空間總體規(guī)劃，由市政府組織編制，經(jīng)同級人民代表大會常務(wù)委員會審議后，由省級政府報(bào)國務(wù)院審批;其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求。各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。

41.《土地管理法》對國土空間規(guī)劃規(guī)定了哪些內(nèi)容？

建立國土空間規(guī)劃體系是2019年《土地管理法》修改的重要內(nèi)容之一，隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨(dú)編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代。考慮到“多規(guī)合一”改革正在推進(jìn)中，新《土地管理法》在規(guī)定建立國土空間規(guī)劃體系的同時，為解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題和推進(jìn)下一步改革預(yù)留了法律空間。《土地管理法》第十八條、第八十六條對此作出專門規(guī)定，國家建立國土空間規(guī)劃體系;編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色、可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局，提升國土空間開發(fā)、保護(hù)的質(zhì)量和效率。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動的基本依據(jù);已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。在編制國土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。

42.什么是土地調(diào)查制度？

土地調(diào)查是指對土地的地類、位置、面積、分布等自然屬性和土地權(quán)屬等社會屬性及其變化情況，以及永久基本農(nóng)田狀況進(jìn)行的調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、分析的活動。土地調(diào)查的目的，是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實(shí)準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護(hù)土地資源，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控提供依據(jù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

土地調(diào)查包括全國土地調(diào)查、土地變更調(diào)查和土地專項(xiàng)調(diào)查。國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要，每10年進(jìn)行一次全國土地調(diào)查;根據(jù)土地管理工作的需要，每年進(jìn)行土地變更調(diào)查。全國土地調(diào)查，是指國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要，對全國城鄉(xiāng)各類土地進(jìn)行的全面調(diào)查。土地變更調(diào)查，是指在全國土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)城鄉(xiāng)土地利用現(xiàn)狀及權(quán)屬變化情況，隨時進(jìn)行城鎮(zhèn)和村莊地籍變更調(diào)查和土地利用變更調(diào)查，并定期進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)。土地專項(xiàng)調(diào)查，是指根據(jù)自然資源管理需要，在特定范圍、特定時間內(nèi)對特定對象進(jìn)行的專門調(diào)查，包括耕地后備資源調(diào)查、土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測和勘測定界等。

國家建立土地調(diào)查成果公布制度。土地調(diào)查成果應(yīng)當(dāng)向社會公布，并接受公開查詢，但依法應(yīng)當(dāng)保密的除外。土地調(diào)查成果是編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及從事國土資源規(guī)劃、管理、保護(hù)和利用的重要依據(jù)。《土地管理法》第二十六條規(guī)定，國家建立土地調(diào)查制度。縣級以上人民政府自然資源主管部門會同同級有關(guān)部門進(jìn)行土地調(diào)查。土地所有者或者使用者應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查，并提供有關(guān)資料。

43.土地調(diào)查的內(nèi)容包括哪些？

調(diào)查包括下列內(nèi)容：① 土地利用現(xiàn)狀及變化情況，包括地類、位置、面積、分布等狀況;② 土地權(quán)屬及變化情況，包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)狀況;③ 土地條件，包括土地的自然條件、社會經(jīng)濟(jì)條件等狀況。

44.保證土地調(diào)查成果真實(shí)性的措施有哪些？

《土地調(diào)查條例》規(guī)定，縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的土地調(diào)查成果質(zhì)量負(fù)總責(zé)，主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人。縣級以上人民政府自然資源主管部門會同同級有關(guān)部門對調(diào)查的各個環(huán)節(jié)實(shí)行質(zhì)量控制，建立土地調(diào)查成果質(zhì)量控制崗位責(zé)任制，切實(shí)保證調(diào)查的數(shù)據(jù)、圖件和被調(diào)查土地實(shí)際狀況三者一致，并對其加工、整理、匯總的調(diào)查成果的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。國務(wù)院自然資源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門統(tǒng)一組織土地調(diào)查成果質(zhì)量的抽查工作。

各地方、各部門、各單位的負(fù)責(zé)人不得擅自修改土地調(diào)查資料、數(shù)據(jù)，不得強(qiáng)令或者授意土地調(diào)查人員篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)，不得對拒絕、抵制篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)的土地調(diào)查人員打擊報(bào)復(fù)。地方、部門、單位的負(fù)責(zé)人有下列行為之一的，依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：① 擅自修改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)的;② 強(qiáng)令、授意土地調(diào)查人員篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)的;③ 對拒絕、抵制篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)的土地調(diào)查人員打擊報(bào)復(fù)的。

縣級以上地方人民政府有下列行為之一的，由上級人民政府予以通報(bào)批評;情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：① 未按期完成土地調(diào)查工作，被責(zé)令限期完成，逾期仍未完成的;② 提供的土地調(diào)查數(shù)據(jù)失真，被責(zé)令限期改正，逾期仍未改正的。

45.土地等級是什么？如何評定？

土地等級是土地質(zhì)量和價(jià)值狀況差異的反映。評定土地等級或稱土地分等定級是根據(jù)土地的自然和經(jīng)濟(jì)的屬性，進(jìn)行調(diào)查、測算后確定土地質(zhì)量和價(jià)值的評估活動。土地等級是確定土地價(jià)格的基礎(chǔ)。土地等級依照土地調(diào)查成果評定，當(dāng)規(guī)劃確定的土地用途與現(xiàn)狀用途不一致時，規(guī)劃土地用途是評定該土地等級的潛在影響因素。按城鄉(xiāng)土地特點(diǎn)的不同，土地分等定級可分為城鎮(zhèn)土地分等定級和農(nóng)用土地分等定級兩種類型。為準(zhǔn)確反映土地的質(zhì)量差異，土地分等定級采用“等”和“級”兩個層次。《土地管理法》第二十七條明確規(guī)定，縣級以上人民政府自然資源主管部門會同同級有關(guān)部門根據(jù)土地調(diào)查成果、規(guī)劃土地用途和國家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，評定土地等級。（作者單位：自然資源部不動產(chǎn)登記中心）