推進(jìn)生態(tài)確權(quán) 構(gòu)建完善市場(chǎng)

范振林 馬曉妍 厲里

生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要方式。其內(nèi)涵是通過(guò)市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共性生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，以保護(hù)和持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，堅(jiān)持“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)利益相關(guān)者之間關(guān)系。政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)化補(bǔ)償模式成為國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒Φ浞丁?guó)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、市場(chǎng)交易和間接補(bǔ)償?shù)仁侄芜M(jìn)行，以環(huán)境服務(wù)許可等方式購(gòu)買(mǎi)水源涵養(yǎng)、生態(tài)固碳、生物多樣性和生態(tài)旅游等生態(tài)產(chǎn)品。國(guó)際上相關(guān)國(guó)家的實(shí)踐為我國(guó)深入開(kāi)展生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)積累了許多成功的做法。

國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償主要模式

國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償主要是基于“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”理念而產(chǎn)生并逐漸發(fā)展的。國(guó)際生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)與我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償概念大體一致，一般稱(chēng)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)或生態(tài)效益付費(fèi)，指生態(tài)服務(wù)受益者向提供者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，具體包括四要素：自愿交易;生態(tài)服務(wù)類(lèi)型明確或保障這種服務(wù)的土地利用;至少有一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者和提供者;一定條件下保障服務(wù)持續(xù)供給。

國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償是有條件的支付，兼顧法定和約定雙重屬性，融合政府和市場(chǎng)兩種不同補(bǔ)償手段，包括三種主要模式：一是政府購(gòu)買(mǎi)，其方式是政府代表全體人民向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者購(gòu)買(mǎi)生態(tài)服務(wù)或產(chǎn)品。二是市場(chǎng)交易，生態(tài)服務(wù)受益者與提供者之間直接進(jìn)行市場(chǎng)交易，依據(jù)法律法規(guī)或自愿驅(qū)動(dòng)落實(shí)交易支付。三是品牌認(rèn)證，由第三方中介組織為生態(tài)產(chǎn)品提供品牌認(rèn)證或貼生態(tài)標(biāo)簽，消費(fèi)者通過(guò)市場(chǎng)自主選擇、自由購(gòu)買(mǎi)、平等交易，從而實(shí)現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)間接付費(fèi)的一種方式。

國(guó)際上，不同生態(tài)補(bǔ)償模式可以構(gòu)建相應(yīng)的政策制度來(lái)輔助實(shí)施，例如以合規(guī)性付費(fèi)、環(huán)境信用、抵消和收費(fèi)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化機(jī)制、設(shè)立國(guó)家基金和“基金+土地信托模式”等。從交易的主體來(lái)看，既可以在國(guó)家與國(guó)家之間進(jìn)行，也可以在國(guó)內(nèi)各級(jí)政府與生態(tài)服務(wù)提供者之間進(jìn)行，還可以在地區(qū)與地區(qū)、上游與下游之間進(jìn)行。

不同資源要素生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫湍Ｊ?/p>

國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償范圍非常廣泛，包括流域、森林、耕地、礦產(chǎn)、生物多樣性保護(hù)等不同資源要素的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)等也存在一定差別。

流域生態(tài)補(bǔ)償。國(guó)際流域生態(tài)補(bǔ)償有政府支付、市場(chǎng)支付和環(huán)保基金支付三種模式，但以市場(chǎng)支付方式為主。支付類(lèi)型包括市場(chǎng)貿(mào)易、一對(duì)一補(bǔ)償、多對(duì)一補(bǔ)償、生態(tài)標(biāo)記和公共支付等，其中市場(chǎng)貿(mào)易、一對(duì)一補(bǔ)償和生態(tài)標(biāo)記屬于市場(chǎng)補(bǔ)償，公共支付屬于政策補(bǔ)償。美洲、大洋洲、亞洲等都在積極探索開(kāi)展市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式。目前已有40多個(gè)國(guó)家實(shí)施流域生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目，市場(chǎng)化程度高，覆蓋范圍廣，但呈現(xiàn)流域管理差異化特征。國(guó)際流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償己從政府投資為主逐漸發(fā)展到政府、私人企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多渠道、多元化的融資方式。

森林資源生態(tài)補(bǔ)償。森林生態(tài)補(bǔ)償是一種運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境的制度安排，對(duì)保持森林生態(tài)系統(tǒng)功能的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)森林經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價(jià)值影響較大。根據(jù)補(bǔ)償支付手段不同，國(guó)際森林生態(tài)補(bǔ)償主要分為公共財(cái)政補(bǔ)償和市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償，一般同一個(gè)國(guó)家或地區(qū)同時(shí)存在多種補(bǔ)償方式。

耕地資源生態(tài)補(bǔ)償。國(guó)際上耕地生態(tài)補(bǔ)償模式包括政府補(bǔ)貼、排放許可交易與生態(tài)信用額度交易、生態(tài)標(biāo)志、生態(tài)服務(wù)收費(fèi)等，目前絕大多數(shù)耕地生態(tài)補(bǔ)償都屬于政府補(bǔ)貼模式。采用政府補(bǔ)貼模式的包括德國(guó)和日本休耕模式、加拿大草地永久性覆蓋項(xiàng)目、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策、美國(guó)土地休耕計(jì)劃等。耕地生態(tài)補(bǔ)償在歐盟主要有兩種方式確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一種是在北部和中西部的一些成員國(guó)，如德國(guó)巴伐利亞州農(nóng)業(yè)景觀項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另一種是以成本為基礎(chǔ)，計(jì)算各種投入。如美國(guó)退耕項(xiàng)目是選擇“政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)效益、提供補(bǔ)償資金”政策，但同時(shí)借助競(jìng)標(biāo)機(jī)制和遵循自愿原則來(lái)確定與各地區(qū)自然經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的租金率或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。競(jìng)標(biāo)者對(duì)參加競(jìng)標(biāo)時(shí)上報(bào)的租金率與政府估算的租金率進(jìn)行權(quán)衡，選擇不參加或不被政府納入退耕項(xiàng)目等。

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償。國(guó)際上主要通過(guò)制定法律法規(guī)和運(yùn)用修復(fù)基金的方法來(lái)推動(dòng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理。例如：美國(guó)建立超級(jí)基金治理52座廢棄礦山等“超級(jí)基金場(chǎng)所”，美國(guó)環(huán)境保護(hù)資金主要有州政府財(cái)政支付和聯(lián)邦政府的超級(jí)基金兩個(gè)渠道。州政府的修復(fù)基金主要來(lái)源為開(kāi)采稅。聯(lián)邦政府的超級(jí)基金又稱(chēng)“土地復(fù)墾基金”，主要由四部分組成：一是向企業(yè)征收廢棄礦山修復(fù)費(fèi)，二是礦山開(kāi)采違規(guī)行為罰金，三是新建礦業(yè)企業(yè)申請(qǐng)開(kāi)采許可證、土地復(fù)墾許可證等費(fèi)用，四是復(fù)墾基金的利息收益等。復(fù)墾基金50%交國(guó)庫(kù)后撥內(nèi)政部管理使用，剩余則留在州政府專(zhuān)款專(zhuān)用。

自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。國(guó)際以保護(hù)生物多樣性為目的的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主要有政府直接支付、市場(chǎng)主導(dǎo)和中介參與三種模式，并且大多是以大型項(xiàng)目的形式進(jìn)行的，有時(shí)則與流域、森林和農(nóng)業(yè)等生態(tài)補(bǔ)償結(jié)合起來(lái)整體性實(shí)施，如德國(guó)“補(bǔ)償原則法”等。

探索多元化生態(tài)補(bǔ)償對(duì)策建議

公共性生態(tài)產(chǎn)品是普惠的民生福祉，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)載體，將市場(chǎng)機(jī)制融入公共性生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程，可以從以下幾方面著手：

一是針對(duì)公共屬性較強(qiáng)、供需可達(dá)性均衡且構(gòu)成國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的公共型生態(tài)產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府主導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合均衡和公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，利用中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，采用完全生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)提供生態(tài)產(chǎn)品的地方政府、企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償，彌補(bǔ)因提供生態(tài)產(chǎn)品導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展差距。二是針對(duì)兼具公共服務(wù)與商品屬性、供需可達(dá)性等特性邊界能夠準(zhǔn)確識(shí)別的生態(tài)產(chǎn)品，且受益者是一定地域范圍的大多數(shù)人群，應(yīng)由地方政府進(jìn)行區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)購(gòu)買(mǎi)。三是針對(duì)市縣層面生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品以及生態(tài)景觀價(jià)值溢出產(chǎn)品，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，由生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者與受益者本著互惠互利、平等協(xié)商原則開(kāi)展直接交易。

同時(shí)，推進(jìn)自然資源和生態(tài)空間確權(quán)核算。加強(qiáng)自然資源所有權(quán)和自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界;建立自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入清單，厘清不同類(lèi)型自然資源、空間范圍、面積、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬變化等;健全完善自然資源和生態(tài)空間使用權(quán)出讓、出租、抵押、作價(jià)出資等市場(chǎng)規(guī)則;開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算，制定生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算通則，為生態(tài)補(bǔ)償提供技術(shù)支撐。

在構(gòu)建完善市場(chǎng)化投融資長(zhǎng)效機(jī)制方面，探索多渠道、多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式，拓展生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)化運(yùn)作路徑;構(gòu)建補(bǔ)償資金、政策、項(xiàng)目從要素投入到區(qū)域、流域的整體性補(bǔ)償機(jī)制;以區(qū)域多種生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算為載體，推行PPP模式，吸引國(guó)際組織、企業(yè)、公益機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等多元化補(bǔ)償資金參與，構(gòu)建“資金池”，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的多元化投融資格局，提高資金使用效率和規(guī)模效益。

此外，加強(qiáng)綜合性生態(tài)補(bǔ)償效益監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。開(kāi)展綜合性生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)價(jià)，充分考慮投入成本、機(jī)會(huì)成本、生態(tài)環(huán)境效益，形成全面、綜合的生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)估方案;將生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、用途管制及減貧脫貧工作相結(jié)合，提高監(jiān)測(cè)監(jiān)管水平，不斷提升生態(tài)補(bǔ)償政策、項(xiàng)目、資金實(shí)施效果。（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2020年7月22日3版）