不動產登記“流產”

不動產統一登記的實施受阻，對接下來的改革進程可能造成負面影響。

原定在6月底前就該出臺的《不動產登記條例》（以下簡稱《條例》），千呼萬喚就是不出來，連“猶抱琵琶半遮面”的亮相機會也沒有。《條例》與約定的日期在預料中爽約，相關部門也食了言。

不動產統一登記，原本就是一場遲到的改革。國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英表示，土地權利的確權登記能夠讓土地使用與土地交易效率最大化。一個設計和運轉良好的土地不動產注冊登記系統能增強農民對財產權的信心、提高透明度和可預測性，進而促進投資和土地市場發展。

期限一拖再拖

2007年實施的《物權法》就對此做出原則規定，卻沒能規定由哪個部門登記，結果各相關職能部門紛爭不已。直到2013年的國務院職能改革中，才確定由國土部門主導登記。

但改革進展并不順利，甚至一度顯得“清鍋冷灶”。2013年3月，全國人大通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，提出“統一不動產登記制度”。之后，國務院辦公廳發布“關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知”，要求2014年6月前出臺不動產登記條例并實施不動產統一登記制度。

不動產登記工作部際聯席會議制度今年3月召開首次會議，但此后至今未見召開第二次會議的公開報道。

但按國土資源部的立法計劃，《條例》已由6月底前出臺變為6月底前力爭報出送審稿，年內完成立法。

目前的不動產統一登記，是我國社會基礎設施建設的關鍵，改革意義重大，關乎房產調控、稅收監管、國家對官員監督等等的落實和推進。不動產統一登記的實施受阻，對接下來的改革進程可能造成負面影響。

利益之爭

對于《條例》出臺為何延期，國土系統的解釋是：當前需梳理與不動產統一登記制度相沖突的法律法規、部門規章和政策。而部分觀點則認為，這個理由很牽強。我國雖對林地、草原、城市房產等不動產實施分別立法，但法律并未規定相關登記是由不同行政部門承擔的，法律與統一登記改革不存在直接沖突。比如，對于城市房產登記，《城市房地產管理法》規定，由省級政府確定后，縣級以上人民政府可以由一個部門統一負責房地登記；《草原法》、《森林法》也規定相關的物權登記，是由縣級人民政府行使，而不是具體哪個行政部門。因此，這次將不動產登記統一到了國土系統，與法律沒有直接沖突。

不動產登記制度出臺的阻力到底是什么？恐怕，現在只能由坊間進行或靠譜或不靠譜的聯想和解讀。首先，不動產登記，所帶來的反腐效力，這會不會引發無法控制的局面？公眾自然有理由懷疑，某些既得利益集團是不是從中作梗。

其次，不動產登記制度是權力合并的一個過程，這會讓部門之間在權力占有與重新分配上產生分歧。不受約束的權力是能夠讓人貪戀的東西，在嘗慣了“手有公章、批文余香”的美味之后，很少會有人或有部門主動出讓手中權力。除此之外，可能還涉及到下屬機構和人員的撤并裁減，這些問題都需要解決。

更加上，“部門立法”本身有很大的局限性，以上兩個問題，也就變得更加棘手。不動產登記涉及10個部委。一個牽頭部委，要主動去協調另外多個部委，而沒有由更高層面出面，可能不會有讓人滿意的協調力度，這是“部門立法”的特點使然。

統一登記改革的障礙不是法律，而是部門利益，各個部門都有自己的小算盤。6月25日，新華社已經點破了“動了誰的奶酪”的問題：相關部門需摒棄“一畝三分地”、“手有公章、批文余香”的觀念，不動產統一登記絕不能成為新的審批權。

劉守英建議，一個統一的土地登記體系要求在土地權利登記過程中有統一的規則、標準和程序，要明確土地不動產登記機構的職責和部門協調，并逐步實現從權利的事實認定到登記認定的轉變。

技術難題

不動產統一登記難產，不少學者強調是因為部門利益，參與《不動產登記條例》討論的清華大學法學院副教授程嘯指出，這可能是一種誤導。

雖然由國土資源部地籍司負責的草案幾易其稿，提交給國土部法規司后，又修改了不少內容，但問題仍比較多。程嘯認為一個主要的原因是起草部門對房屋登記制度的實際運行情況不太了解，容易導致閉門造車，對于涉及多部門的改革，“開門立法”應該是更為明智和理想的選擇。

“不動產統一登記大的方向，包括住建部等在內都是認可的，也達成了共識，沒有異議，異議就是怎么統一，也不完全是部門利益，關鍵是如何平穩過渡，不能天翻地覆，強硬推行，影響現有工作。” 程嘯說。

立法需要尊重既有事實，可以有一定超前性，但不宜完全破壞現有管理結構，程嘯以現有房屋管理體系為例，房屋管理部門將登記作為行政管理的重要手段，有些地方的房屋登記管理是完全獨立的，既不歸屬房管部門，也不屬于國土部門，如果一刀切拿掉，完全另組建一個新的部門歸到國土部門之下，也存在問題。

房屋登記的工作量遠遠大于土地登記，比如北京每年有近80萬件登記，而土地登記才1萬件，房屋登記部門一般是處級，而國土的登記部門屬于科級，如果完全推倒重來，肯定會有人反對。

“不動產統一登記制度應該求同存異，尋找最大公約，而不能簡單消滅現存制度，尤其是被實踐證明的制度，如果推倒重來，對改革未必是好事”。程嘯表示。

作為頂層設計的立法，也需要充分考慮中央和地方權力劃分，涉及到房屋、土地、林地、草地、海域等統一登記，不同部門間的阻力或許會更大，程嘯建議可以設立一個獨立的登記機構，既不隸屬于國土部門，也不隸屬于住建部門，而有些地方已經在做類似的試驗，效果不錯。endprint