新時代國家審計與中央審計委員會的功能融合

厲國威 葛鵬輝

【摘 要】 隨著時代的不斷發展，國家審計面臨著新的挑戰。改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導的重大舉措。然而，新時代國家審計如何在中央審計委員會的領導下更好地發揮作用，二者之間如何有效進行功能融合是當前值得深入思考和研究的問題。文章簡要介紹了中央審計委員會的成立對國家審計的影響，分析了國家審計與中央審計委員會兩者功能融合的難點，并提出了對策。

【關鍵詞】 中央審計委員會; 國家審計; 國家治理; 功能融合

【中圖分類號】 F239 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2020）17-0127-04

一、中央審計委員會的成立對國家審計的影響

（一）中央審計委員會的組建緣由

隨著時代的不斷發展，國家審計面臨著新的挑戰，對新時代國家審計的組織結構和功能發揮提出了一些新的戰略要求。譬如，國家審計制度自1983年恢復之后，在完成揭露和嚴肅查處違法違紀問題、規范財經行政管理秩序等重要任務方面雖然發揮了重要作用，但是由于現有的國家審計管理制度本身存在的獨立性和權威性意識不強、雙重領導等弊端，其主要功能并沒有得到充分發揮。為了進一步加強黨對審計工作的領導，全面發揮國家審計的功能和作用，黨中央于2018年3月組建了中央審計委員會。中央審計委員會的成立被認為是新時代具有中國現代審計特色的社會主義審計改革和發展的一個重要里程碑，既充分整合了國家審計監督的職能和資源，同時也可以避免重復的監督，清除監督的盲區。

以史為鑒，可以知興替。中央審計委員會最早可追溯至1934年，是當時中央政府的最高審計權力機構，其承擔著監督整個蘇區財政收支的重要職責[1]。當時的中央審計委員會由黨中央直接領導，審計工作的獨立性和審計的權威性很高，在管理和穩定蘇區財政等多個重要事務方面發揮了重要的作用。

當前，我國極大的反腐力度特別需要國家審計監督機關提供強有力的政策和專業技術層面的支持。但是要更好地發揮國家的審計和監督作用，最大的難點就是國家審計在整個國家治理體系中如何定位，如何進一步提升國家審計的獨立性和權威性，更好地發揮國家審計在國家治理體系中的作用，中央審計委員會的設立就為國家審計更好地發揮其職能和作用提供了不可或缺的政治上和組織上的支持和保障。楊肅昌[2]認為，我國目前組建中央審計委員會這一舉措意義重大，一方面，國家審計在中央審計委員會的領導和支持下，其獨立性、權威性得到極大提高，從而能夠充分使用國家審計的專業技術和能力，發揮好國家審計監督的功能和作用;另一方面，國家審計監督機關可以向中央審計委員會報告在進行國家審計時發現的情況和問題，從而引起中央審計委員會和人民政府的高度重視，有利于審計成果轉換以及解決在審計時面臨的相關問題。

（二）中央審計委員會的成立對國家審計的影響

現階段中央審計委員會主任由習近平總書記擔任，層級之高前所未有，這也充分表明了我國對國家審計工作的重視。中央審計委員會的成立對國家審計工作的影響意義深遠，具體體現在以下六個方面：

1.有利于中國共產黨加強對國家審計工作的全面領導

中央審計委員會的成立有利于中國共產黨加強對國家審計工作的全面領導。楊肅昌[3]認為，黨和國家監督體系的建立可以有效確保國家公權力正確掌握和行使。而國家審計的功能和作用又可以通過中央審計委員會來加以有效保障，得以充分發揮。此外，中央審計委員會的成立也是從“全面從嚴治黨”和“增強黨自我凈化能力”的思想政治高度來明確國家審計的工作重點和任務，重點就是要切實加強中國共產黨對國家審計工作的主持和領導，充分發揮國家審計在黨和國家政治監督體系建設中的重要作用。中央審計委員會成立后，有利于加強中國共產黨的領導，為國家審計更好地發揮其職能提供不可或缺的政治和組織保障。

2.有利于拓展國家審計監督的廣度和深度

一方面在中央審計委員會的領導下，有利于拓展國家審計監督的廣度：可以對黨中央重大政策措施執行情況實施跟蹤審計，有利于政策執行后的反饋;可以對各級機關權力的行使狀況開展審計監督，有利于完善問責機制;可以對重點民生方面開展重點建設項目的民生審計，對資金的使用情況進行監督，有利于維護人民群眾自身利益。另一方面在中央審計委員會的領導下，有利于拓展國家審計監督的深度，深度挖掘社會經濟運行中的風險和隱患，從而能夠提出有效并且具體的建議，維護國家的經濟安全，促進經濟的高質量發展。同時，在面臨審計監督廣度和深度不斷拓展而可能出現的新問題和新情況時，可以及時反映問題和意見，推進相關問題和情況的改進以及完善，特別是對于國家審計不斷深化的新進展，有利于及時研究跟進，確保審計監督的到位有效。

3.有利于深化國家審計管理體制改革

由于我國現行的經濟審計監督管理體系中仍然存在著地方經濟審計監督主體過多、監督部門職權分散化和碎片化等諸多問題。譬如，地方審計機關接受上級審計機關和本級人民政府的雙重領導，在日常審計工作當中由上級審計機關進行監督和領導，但是隸屬于地方審計監督管理機關的經費、后勤保障乃至于審計行政管理計劃的組織制定基本上由本級的地方人民政府直接主導，國家審計的獨立性受到損害。中央審計委員會的成立能有效改善這種狀況，有利于深化國家審計管理體制改革，加強中國共產黨對于審計工作的組織和領導，為今后的國家審計工作發展提供有力指導。王立彥[4]認為，中央審計委員會的成立已經啟動了當前國家審計管理體制從立法和行政型向司法和治理型的領導機構轉變，審計署已經不單單是我國政府審計管理體系的一個內部審計專業的執行管理機構。中央審計委員會的成立，為當前國家審計管理體制的轉型升級奠定了良好基礎。

4.有利于推進國家審計監督全覆蓋

孫寶厚[5]認為，我們需要把所有公共資金、國有資產、國有人力資源和其領導干部需要履行的經濟和社會責任的具體情況都全部納入國家審計監督的范圍，構建全面覆蓋的審計監督體系。國家審計在中央審計委員會的支持和領導下，充分發揮國家審計的功能和作用，并逐步實現審計監督多方面覆蓋，從多個維度深層次地分析公共資金、國有資源等的審計監督管理和使用的情況，最終實現國家審計監督全覆蓋。

5.有利于完善國家審計工作的機制

中央審計委員會的成立，一方面在審計上可以有效避免履行國家審計職責的多個部門交叉行使，從而避免出現無人進行的審計或重復工作的審計;另一方面通過建立完善審計工作的機制，可以有效發揮審計監督的積極性和效能。在中央審計委員會的領導下，可以積極探索建立實行國家審計機關人、財、物統一監督管理的具體措施和方法，建立一套適應當前國家治理需要的具有中國社會主義審計特色的國家審計工作監督管理模式。此外，還可以通過加強各個部門的內部審計來改善國家審計機關的工作效果，對于國家審計機關工作人員不熟悉或是不擅長的領域，可以借助社會審計的監督力量。通過建立國家審計、內部審計和民間審計的統一的工作協同機制，讓整個審計監督體系形成合力，有利于彰顯國家審計在國家治理體系中的作用。

6.有利于強化國家審計自身意識和能力的建設

中央審計委員會的成立有利于強化國家審計自身意識和能力的建設。秦榮生[6]認為，推進審計行業信息化的發展無疑是推進國家信息化審計的一條必經之路，以審計信息化來推動加強國家審計自身意識和能力的建設。首先，國家審計機關領導干部需要進一步積極探索如何有效地運用信息化大數據審計技術，加強審計大數據與當前信息化審計工作的綜合應用，實現審計信息化。其次，需要進一步強化對審計機關領導干部的信息化審計意識的建設，引導廣大審計機關領導干部注重自身審計意識和能力的建設。正如中央審計委員會第一次會議上強調的，要堅持科技強審，加強審計信息化建設，對審計技術方法和組織模式進行改革創新，進一步強化國家審計自身意識和能力的建設，提高今后審計工作的效率和精準度。

二、中央審計委員會與國家審計兩者功能融合的難點

國家審計與中央審計委員會兩者功能融合，一方面可以發揮國家審計機關專業的審計技術，國家審計作為評價政府及公共部門工作績效的重要制度頂層設計，可以有效彌補社會公眾的參與由于對審計專業知識缺乏的局限，促進政府及公共部門提高決策和公共服務的水平。另一方面又可以使其能有效提高對國家審計的獨立性及其決策的權威性，對中央審計委員會與國家審計兩者功能的融合充分發揮主導作用提供了政治和組織層面上的支撐和保障。一般來說，黨對重大工作的領導通常會建立專門的制度機制，包括具有指導和規范性質的領導小組制度和更具正式性的負責履行工作決策、議事、協調和管理職能的委員會工作制度[7]。尤其是當前中央審計委員會才剛剛成立，未來中央審計委員會與國家審計二者之間的功能融合可能會存在諸多難點，主要體現在以下四個方面：

（一）國家審計組織結構存在缺陷

隨著時代的發展，審計的理念也在不斷擴展，審計的內容得到了極大的豐富，原有的國家審計組織結構越來越不能很好地適應現代審計發展的需要，這也就造成了審計效果的削弱、審計人力和資源的嚴重浪費以及審計質量和效率的低下，國家審計組織結構的缺陷可能會影響中央審計委員會與國家審計兩者功能融合的效率。從國家審計制度的保障來看，國家審計是在憲法和國家有關法律規定下確立的一項基礎性的制度和組織安排，是國家權力的制衡和機制的重要方面[8]。我們從歷史需要層面明確認識了國家審計在社會主義國家的治理和體系建設中的重要性和地位，對癥下藥，彌補國家審計在治理和結構建設中存在的局限性和缺陷，在中央審計委員會的領導下更好地發揮國家審計組織結構的功能和作用，這也是加快推進社會主義國家審計制度建設現代化的重要基礎和前提。

由于我國現有的國家審計組織結構所存在的獨立性不足、權威性不強等諸多問題，影響了中央審計委員會與國家審計兩者功能的融合，審計機關既要承擔向本級人大常委會提交審計工作報告，又要向政府提交審計結果報告制度，也是國家審計結構存在缺陷的一個重要因素。國家審計與中央審計委員會兩者功能如果充分融合，能夠加快完善國家審計制度，由中國共產黨獨立領導，增強其獨立性和權威性，從而促進中央審計委員會與國家審計兩者的功能融合，推進社會主義國家審計制度建設現代化。

（二）國家審計承擔著雙重受托責任

現階段，我國的各級國家審計機關既能夠接受人大的授權委托，監督各級人民政府的職責履行情況，同時，國家審計機關又直接隸屬于人民政府，在其同級人民政府的監督和領導下依法開展國家審計工作。這樣一來國家審計機關所負責的國家審計監督工作就成為了各級人民政府的行政權力和行為的一部分，實質也就變成了各級人民政府既可以依法履行人大的授權和委托的審計職責，又可以對自己的審計職責和履行情況進行檢查和監督，這就直接導致了國家審計機關在履行國家審計監督職責時，向人大提交的審計工作報告信息受到質疑，削弱了國家審計機關的審計監督效果。如何協調好黨委、人大、政府三者之間在領導審計工作的關系，成為擺在新的中央審計委員會面前的一個難題。

（三）兩者之間職權劃分不明確

現階段有關中央審計委員會制度的理論基礎研究甚少，而中央審計委員會制度本身作為我國審計制度的創新舉措，迫切需要開展廣泛的、深入的、細致的、有針對性的研究。譬如，中央審計委員會、政府和人大都在負責國家審計工作的時候，這些部門和領導與審計機構之間的分工和職責該如何進行協調;各級地方黨委政府是否還需要重新組建各級審計委員會，省級以下的審計委員會體制的改革如何與這一新的制度體系相適應等問題，仍然需要從國家制度層面進行進一步的細化。就目前而言，對于中央審計委員會職責的具體規定還十分籠統，而一些需要通過中央審計委員會進行決策的部門和事項也沒有做出具體明確規定。

隨著各級黨委審計委員會的成立，其具體職權范圍迫切需要通過相關的制度政策規定予以明確。此外，省一級地方黨委的審計委員會制度作為對決策權的議事和協調的機構，其所規定的決策權的性質和范圍，以及需要報請中央審計委員會所決策的具體事項，同樣需要進一步明確[9]。中央審計委員會與國家審計兩者之間是否能夠有效地融合，兩者之間的職權劃分需要明確并進行細化。

（四）中央審計委員會、國家審計和國家監察委員會的職能邊界不清

中央審計委員會、國家審計和國家監察委員會三者同時并存，勢必面臨一個不可回避的問題：中央審計委員會、國家審計和國家監察委員會的職能邊界如何劃分，怎么劃分，劃分應當遵循的基本邏輯和基本方法是什么，這也是將來開展審計理論研究應當厘清的問題。

國家審計機關和國家監察委員會在監督查處違法違紀的行為、懲治貪污腐敗等各個方面都發揮著重要的作用，彼此之間的工作都需要切實做好相互協調。國家監察委員會體制在第一次改革之后，監察委員會與“一府兩院”的機構并列，成為了中央政府專責檢查反腐敗的國家最高監察機關。監察體制改革之所以未將審計監督職能并入監察機關，正是因為審計職能范圍要遠大于反腐敗這一定位，審計機關在推進黨和國家重大政策措施貫徹落實、查找和揭示宏觀經濟運行中存在的潛在風險等方面都發揮著重要作用，這些建設性職能是監察機關所沒有的[10]。而中央審計委員會這個新主導機制的出現也是為了加強中國共產黨對國家審計工作的領導。目前而言，三者之間的領導與被領導關系、權責劃分、如何相互協調等方面尚缺乏系統、明晰的規范細則，這也成為了制約中央審計委員會與國家審計兩者功能融合的一個因素。

三、中央審計委員會與國家審計兩者融合的對策

新時代，如何做好中央審計委員會與國家審計兩者功能的融合是影響國家治理現代化的一個重要因素，中央審計委員會與國家審計兩者功能的融合有助于國家審計職能的充分發揮。針對以上中央審計委員會與國家審計兩者功能融合的難點，提出以下四點對策：

（一）加強中國共產黨的領導

中國共產黨統一領導國家審計工作，既是中央審計委員會成立和存在的基礎和前提條件，又是新時代中央審計委員會成立后能夠真正充分發揮其作用的重要政治權力保障。新時代，在中國共產黨的統一領導下，國家審計的獨立性、權威性大大地提升，從而真正實現對全國各級黨政機關、事業單位、民主黨派、人民團體等進行嚴格的審計監督，有利于進行審計監督全覆蓋。因此，必須進一步強調新時代中國共產黨統一領導國家審計工作的重要地位和意義，始終站在全局的高度統領全國審計工作，優化和配置國家審計監督資源，構建全面的國家審計監督體系。在黨的統一領導下，國家審計既可以從經濟監督方面為國家治理提供專業的技術支持，又可以確保黨員領導干部規范行使其權力，推進黨中央相關政策的貫徹落實，最終實現國家審計與中央審計委員會兩者的功能融合，促進國家治理體系和治理能力的現代化。

（二）明確兩者職權劃分

在中央審計委員會與國家審計兩者功能融合進程當中，中央審計委員會對于哪些屬于審計監督的重大事項并沒有具體明確，各級國家審計機關職權范圍也需要通過相關制度規定予以說明，可以考慮在《中央審計委員會工作規則》和各省級黨委《審計委員會工作規則》的基礎上，明確各級審計委員會的職權劃分，并且細化各級國家審計機關的職權范圍，尤其要對省級審計機關的人、財、物等方面的管理職責做出具體規范。中央審計委員會是審計工作的領導機構，國家審計機關是在中央審計委員會的領導下開展工作，二者之間的權責劃分需要進一步明確和細化。省級審計委員會屬于同級黨委領導，明確二者之間各自的職權，可以更好地幫助國家審計機關與黨委建立銜接機制，及時反映審計發現的重大問題并予以解決，有利于維護社會公眾利益。

（三）進一步厘清中央審計委員會、國家審計和國家監察委員會的職能和邊界

隨著審計和監察體制的改革，需要進一步厘清中央審計委員會、國家審計和國家監察委員會三者之間的關系。審計權和監察權兩者同在國家治理監督體系之中，中央審計委員會的成立無疑加強了國家審計的獨立性和權威性，三者之間呈現出一種全新的領導與相互協作的關系。中央審計委員會與國家審計兩者功能融合加強了國家審計與黨委的溝通聯系，可以充分發揮國家審計的效用。例如，國家審計可以定期或不定期地向黨委匯報審計中發現的重大問題。國家審計與國家監察委員會的協同合作，一是可以加強國家審計與國家監察委員會的聯系;二是可以將參與監察工作與制定審計工作相融合，充分利用監察委員會的巡察成果，提升國家審計工作的效率和效果。

（四）加強對國家審計權的監督和制約

國家審計作為國家治理體系的一個重要組成部分，其權力來源于人民，并對人民負責。同時，其自身的權力也需要得到監督和制約，否則權力行使過程中就有可能違背憲法和法律在創立審計權時的初衷，權力可能會被濫用。加強對國家審計機關審計權的監督和制約最好的方法就是實現對權力的制衡。對國家審計權力的制衡，從外部看，一方面審計權和監察權兩者權力的分工便是一種制衡;另一方面，“人大”對審計機關的監督也是一種外部制衡機制。關于內部的制衡，通過加強對審計機關領導干部的內部監督，確保監督者遵紀守法，實現對審計權力的內部制衡。因此，通過加強內外部的制衡機制可以有效防止中央審計委員會與國家審計兩者功能融合后審計權力的濫用，保障國家審計監督權的依法、依規行使，更好地發揮國家審計在國家治理體系中的作用。

【參考文獻】

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[10] 朱殿驊.組建中央審計委員會背景下的審計管理體制改革：邏輯與方法[J].湖北經濟學院學報，2019，17（2）：93-99.