非可信環境下基于區塊鏈的PPP信息平臺構建

高華 韓倩 馬晨楠

【摘 要】 PPP項目各參與方多采用孤立的信息處理方式，且相互信任的基礎薄弱，導致信息孤島現象和信息的真實性得不到保障的情況普遍存在，而區塊鏈技術可提高各參與方的參與度和信任度并降低人為造成的偏差。鑒于此，回顧現有的PPP信息平臺應用狀況，基于區塊鏈技術，在分析區塊鏈技術在PPP信息平臺中應用的可行性后，構建了由政府方、社會資本方、金融機構及監管部門（包括公眾）參與的四位一體信息平臺，促使項目交易信息流、融資信息流、監管信息流三流合一，提高信息交互的及時性及校驗準確性，進一步加強PPP信息化工作，為PPP項目實現真正的物有所值和提升國家治理能力提供新思路。

【關鍵詞】 PPP項目; 信息平臺; 區塊鏈; 信任

【中圖分類號】 F283 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2020）17-0157-05

一、引言

PPP模式（Public Private Partnerships）是與傳統的政府主導模式相對應的一種應用于公共基礎設施及服務領域的交付方式，力圖通過政府與社會資本的合作取得1+1>2的效果。這一模式有效緩解了政府的財政壓力，促進民間投資，且滿足了社會公眾的多樣化需求。因此，從2014年起，在各項政策的鼓勵和引導下，全國各地以PPP模式融資的項目大量出現。PPP模式在我國公共基礎設施領域得到了長足發展，截至2019年10月31日，全國PPP綜合信息平臺入庫項目9 299個，入庫項目投資額高達14.2萬億元①。但PPP模式的過度泛濫，可能會引起政府債務風險，對此，國家相關部門出臺了一系列政策規范PPP健康、可持續的發展，目前步入規范發展階段。在規范化發展的當下，PPP項目參與方眾多、參與方式多元化、投資周期長等特征導致項目涉及的信息量巨大，信息傳遞頻繁，大量信息處于分散狀態，未能實現共享流通。各參與主體彼此信任不足，在非可信環境下，很大程度上影響了信息的真實性和可靠性。PPP項目信息共享不足及信息失真所導致的政府履約及公眾知情權保障等問題嚴重阻礙著PPP的進一步發展。推動PPP信息化管理是規范PPP項目運作、實現信息對稱管理、保障公眾利益的重要手段。近年來，財政部等相關部門持續推進PPP項目信息和政務服務信息公開，推動形成透明的PPP市場。2015年，我國財政部提出利用“互聯網+”構建全國PPP綜合信息平臺，該平臺于2016年正式運行，實現了PPP項目信息的統一錄入和管理。這一平臺被業界譽為國內最權威的PPP大數據庫，內容包括入庫總量、入庫金額、項目運作方式等基本信息以及項目全生命周期內的重要信息。為促使平臺順利運行，財政部于2017年1月出臺了平臺信息公開管理暫行辦法，對平臺信息公開的內容、時間及方式做出了詳細說明，并于2018年9月就進一步加強綜合信息平臺項目入庫和信息動態管理工作從信息更新、審核及質量監督等方面提出新要求。PPP大數據庫包含的數據量大，且能夠采集到難以獲取的項目關鍵信息，但項目信息不能及時錄入，數據的完整真實性、共享及流通成為制約PPP項目綜合信息平臺有效性的最大瓶頸。財政部PPP中心主任焦小平在2018年的PPP市場透明度學術研討會上表示，當前的PPP信息公開還面臨著許多問題：一是信息公開能力不足;二是信息公開時效性不足;三是信息公開系統性不足。對此，他表示可以運用信息技術強化信息公開，保證數據的真實性。重慶金融資產交易所副總經理黃振剛也認為與PPP信息公開的配套措施跟不上，可在PPP的監管中引入區塊鏈這一新興科技以解決監管困難問題。區塊鏈作為新一代信息基礎設施能夠降低信任成本及溝通維護成本，提升信息透明度。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會指出，將數據作為新的生產要素，人工智能是生產力，而區塊鏈是新興生產關系，來推進國家治理現代化。因此，在此背景下研究PPP項目中各主體如何利用區塊鏈這一新興技術對項目全生命周期中的數據信息進行管理具有重要的理論意義和現實意義。

二、區塊鏈技術在PPP信息平臺中應用的可行性分析

目前，包括人工智能、云計算、大數據以及區塊鏈在內的新一輪技術革命、新一輪產業變革風起云涌。其中，中本聰在全球金融危機時期提出了比特幣這一加密貨幣的概念，而后在此基礎上形成區塊鏈技術。區塊鏈技術的應用場景十分廣泛，現階段的應用領域主要有政府治理、數據管理、金融業、隱私安全、醫療、教育、物聯網、商業及工業應用9個領域[1]。它的出現為各行各業的發展提供了新機遇，各國對區塊鏈技術均持開放態度。從區塊鏈技術的研究現狀看，美國的研究文獻最多，其次是英格蘭，德國、中國及日本等國家緊隨其后[2]。在中國知網中以“區塊鏈”作為關鍵詞進行檢索，發現我國在2015年對區塊鏈技術的相關研究僅有29篇;在2016年實現量的突變，發文量增至714篇;截至2019年12月25日，在不足1年的時間內已經發表了2 947篇相關文獻。此外，中國區塊鏈專利申請數量也在全球范圍內領先[3]。綜上所述，我國對于區塊鏈的研究雖處于萌芽階段，但卻保持著對未知領域的探索熱情。

區塊鏈可以理解為一個電子賬本，在這個賬本上有一個公開透明的數據庫，該數據庫由過去所有的交易記錄、歷史數據及其他相關信息利用Merkle樹、哈希算法、時間戳等密碼技術進行加密生成的數據塊以鏈式結構有序鏈接而成，數據安全地存儲于各個數據塊中，運營和維護完全自動化[4]。區塊鏈采用非中心化記賬方式，參與節點共同記賬，賬本實時同步，鏈上信息也就變得公開透明。通過區塊鏈技術形成的數據庫無需第三方權威機構介入（去中心），已錄入的數據通過最長鏈機制及哈希算法來保證其不易被篡改（不可篡改），每個競爭記賬的參與方通過共識機制獲得記賬權利（去信任），通過時間戳可以查詢任意時間的數據信息（可追溯）[5]。通過以上方式，區塊鏈上的賬本不僅公開透明，而且真實性強，因此區塊鏈被稱為制造信任的機器。

區塊鏈技術適用于業務開展的交易鏈條長、需要降低信用成本的多主體合作行業。PPP項目多為工程建筑類項目，周期長達幾十年，且參與主體較多，需要實現跨部門、跨機構、跨領域的協同合作。信任成本高是PPP項目的一個痛點，由信任所致的激勵失靈及數據的不真實、不透明，會導致項目落地難、融資難、政府或社會資本不積極履約等諸多問題的產生。理論上講，區塊鏈可以應用于PPP這一需要降低信任成本和溝通成本的領域。原有的PPP信息平臺利用大數據提升了項目治理現代化水平，但該平臺上只有通過物有所值評價和財政可承受能力評價的項目可入庫，對于項目識別和執行階段的監管較為充分，項目中期及后期的監管力度不足，且信息校驗度和準確性不能保證。區塊鏈本質上具有的去中心化、去信任、信息不可篡改等特征能更好地增強平臺智能監管和大數據計算分析能力，提升審核信息化，將更多的行政資源轉移到事中及事后監管，以信任和賦能引領，建設一種可追溯的信任和激勵機制[6]。此外，區塊鏈在建筑供應鏈信息共享管理、數字產權保護等方面的應用已經得到了實踐[7-9]。由區塊鏈的技術特征及PPP信息平臺的特點可知，PPP信息平臺是適合采用區塊鏈技術的。據此本文從區塊鏈的類型選擇、參與主體及基本架構三方面詮釋區塊鏈優化PPP項目信息平臺的路徑。

三、基于區塊鏈的PPP信息平臺構建

（一） 區塊鏈技術類型選擇

公有鏈是完全分布式的，鏈上的數據對外公開，任何人都可以自由地獲取鏈上信息，查詢相關交易數據。而聯盟鏈上的數據可以對外公開，也可以對部分特定的對象公開，只有部分經驗證的節點能夠參與共識機制。聯盟鏈相比公有鏈具有更好的數據保密性。私有鏈只有某個組織或機構參與，完全的私有鏈中只有私有用戶具備數據的集中管理權限，其余節點通常僅具備讀取權限[10]。

綜上，這三種類型的區塊鏈各有優勢，選擇何種類型的區塊鏈取決于具體的應用需求。公有鏈數據公開，完全解決信任問題，但其服務對象為全球用戶，交易速度過慢;私有鏈交易速度極快，但只有某些成員可以具備寫入權限，服務對象為單一用戶主體;而聯盟鏈可做到部分去中心化，面對多主體用戶，在保證了交易速度的同時，實現數據的不可篡改。

由于PPP信息要接受財政部門等政府部門的監督，不能完全去中心化，且PPP信息平臺需要多個有業務聯系的企業或機構參與，PPP項目的區塊鏈信息平臺應當選擇聯盟鏈這一類型。在部分去中心化的聯盟鏈下，各個節點不是完全平等的，基于區塊鏈的PPP信息平臺應由政府主導。此外，由于聯盟鏈半中心化的特質，在有限的節點內，可能出現多個參與者合謀的可能性，這就需要在構建聯盟鏈之前就考慮到聯盟鏈的四大關鍵技術以提高安全性，即高性能、安全隱私、高可用性和高擴展性。其中，最重要的是高可用性關鍵技術的研發。此外，為防范區塊鏈舞弊，需要結合有效的激勵和反饋機制，也可以使用區塊鏈云服務通過智能合約市場事先對很多安全威脅進行預防。

（二）區塊鏈技術類型選擇

本文基于區塊鏈技術，構建由政府方、社會資本方、金融機構及監管部門（包括公眾）參與的四位一體信息平臺模型。其中四位指上述四個主要參與主體，一體即區塊鏈上各環節的交易流、融資流、監管流等在平臺上的參與主體之間進行流通，實現信息交互和信息共享。

1.政府方。政府方包括實施機構、政府出資機構、行業主管機構等。地方政府信用情況對于社會資本參與PPP項目建設、運營等過程具有重要影響，利用區塊鏈技術可以促進政府信息公開力度和透明度，改善政府形象，增進政府信任[11]，便于吸引優秀社會資本參與。政府應該在區塊鏈領域扮演領導角色，作為牽頭方或主導方做好頂層設計工作，使項目信息盡可能透明化地向企業和社會公眾開放。政府方可以利用智能合約規定各參與節點提供全生命周期信息，并鼓勵各方進行交易驗證，將經驗證的信息存入信息平臺。政府還可以利用大數據分析社會公眾的需求內容，通過智能合約為公共設施服務提供自動流程，從而達到優化和提高公眾服務的水平。通過智能合約還可與社會資本方對接，減少繁復冗長的項目審批環節，優化項目流程。利用區塊鏈的不可篡改性可以在項目初期即創建去中心化服務，直至項目運營階段，使用者或政府無需第三方機構銀行即可實現點對點的直接交付，實行交易價款場內結算，降低了交易成本和信用成本，也大大提升了清算效率。

2.社會資本方。社會資本方主要包括為項目提供資本和資金支持的供應商、設計方，施工方及運營方等。他們可以通過區塊鏈信息平臺與參與者直接進行交易，將交易信息實時存儲在平臺中，實現透明交易。在信息不對稱情況下，地方政府在PPP項目采購階段和執行階段可能會與某一社會資本方合謀，在區塊鏈信息平臺下，平臺成員可以隨時查看項目交易數據，以確保所有的信息都是真實準確的，必要時還可以進行信息追溯，復查交易記錄。嵌入的智能合約可以實現項目資金的自動支付轉移及違約合同的自動執行，提高支付透明度和結算效率。依靠數字簽名還可以將采購方、施工方、供應商、設計方等直接對接，提高交易的整體可信度。PPP模式在“一帶一路”建設中涉及到的利益主體更多，為減少各方利益發生糾紛的可能性，倡導項目參與主體通過區塊鏈、大數據等共享平臺共享信息，可最大化降低“一帶一路”基礎設施建設中PPP模式所面臨的風險，進一步推動中國企業走出去[12]。為使PPP項目參與方主動采集數據和實時鑒證，未來應建立完善PPP信息化評價指標體系，在平臺中增設信息化考核指標，必然會帶動各參與部門主動完善其信息，參與方主動分享信息帶來的價值增值為項目增信。

3.金融機構。當下，在區域投融資政策、環境的導向下，金融機構參與PPP的方式趨于多元化。區塊鏈技術在金融領域的應用被廣泛看好，目前已有花旗銀行、西班牙對外銀行（BBVA）、瑞銀集團（UBS）及紐約梅隆銀行等商業銀行展開研究和應用[13]。金融機構在提供金融服務時，需要對項目本身的信用風險、項目投資主體的信用風險及地方政府的信用風險進行識別和評估，由于缺乏可靠的交易信息，金融機構需要花費大量資源進行項目可融資性判斷。區塊鏈能夠在一定程度上有效解決交易數據龐大及信息不對稱問題，方便金融機構進行信用調查，減少大量中心化的信用中介和信息中介，降低金融機構的信用風險與道德風險。

為解決PPP融資難問題，財政部等相關部門積極推進金融產品創新與PPP投融資政策緊密結合[14]，股權融資方式、資管計劃及資產證券化等融資工具越來越成為PPP融資的主力軍和學者們的研究對象。股權融資更需要從項目全生命周期的角度關注投融資過程中面臨的各項風險，利用區塊鏈技術的去信任化和不可篡改特性更能加強風險管理。針對綠色金融可以構建一個包含金融機構、貸款企業、環保部門等的聯盟鏈，以確保資金真正流向綠色項目[15]。資產證券化是盤活PPP項目存量資產的有效渠道。PPP項目資產證券化業務具有交易場景多樣、交易結構復雜、交易流程煩瑣等特點[16]，通過搭建基于區塊鏈的PPP信息平臺，可以辨別信息真偽，建立貫穿PPP資產證券化全過程的信息追溯線索。在基礎資產形成開始即進行資產數據化，交易數據在區塊鏈上進行資產價值的交叉驗證，可防止交易過程中的欺詐行為，從源頭保證數據的真實性和完整性，同時信息的透明化也有助于PPP項目資產證券化信用評級。

此外，金融機構可通過智能合約來規避人為操作，通過編碼設置其業務運行、收益分配執行條件，降低違約風險。也可在合同中約定補貼機制等，實現金融服務智能化。

4.監管機構。對于監管方而言，需要在PPP項目的各個環節持續監管。財政部2019年發布《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）項目財政監督的意見》，要求樹立“問題導向”，主動履行監督職能。目前我國還沒有統一的PPP監管機構，各監管職權被分散在不同的監管機構。這種分散性的監管方式容易滋生腐敗，對PPP項目的順利發展是不利的。在P2P網絡下，每個監管機構為區塊鏈上的一個節點，各自持有私鑰和公鑰，在不需要中介的情況下實現點對點交換信息，并能保證私密信息的安全性，縮減了信息交流的中間環節，節省了人力、物力和時間成本。審計部門、工商行政管理局、稅務局及銀行監督管理委員會等監管機構通過區塊鏈平臺獲取交易信息訪問權限，了解交易資料的錄入情況，能夠迅速查找到問題源頭;監管機構還可以將區塊鏈與BIM技術相結合，結合BIM技術在項目全生命周期內構建數據模型和信息檔案，進行全過程實時跟蹤審計與監督，通過審查模型的變化情況，判斷各參與方的狀況，打破各主體的“合作壁壘”，實現數據的共享和透明;監管機構還可以將具體規則寫入智能合約中以明確各方權利和義務，自動驗證項目的合法合規性，實時監管項目建設質量、安全，金融洗錢、欺詐，參與方偷稅漏稅等問題，借助預警模型監管政府的財政承受能力等，形成監管流。社會公眾也可以基于區塊鏈的公開透明性查詢交易數據，對腐敗違規行為進行監控。

（三） 區塊鏈技術基本架構

區塊鏈技術的模型是由自上而下的數據層、網絡層、共識層、激勵層、合約層和應用層組成。在激勵層中，鼓勵記賬的經濟激勵主要包括手續費收益和打包獎勵。經濟激勵主要出現在公有鏈中，在私有鏈中則不一定需要進行激勵，因為參與記賬的節點往往在鏈外完成博弈;在聯盟鏈中，各參與主體共同維護區塊鏈的正常運行，成員之間可以約定相關的利益分配，因此也不一定涉及激勵。由于本文所構建PPP項目區塊鏈選取了聯盟鏈，因此不討論有關激勵層的架構問題。網絡層主要通過P2P技術實現分布式網絡，由于國內外關于P2P網絡的研究已較為成熟，故本文不再對此展開論述，主要從應用層、合約層、共識層和數據層闡述基于區塊鏈的PPP項目信息平臺架構。

1.應用層。政府方和社會資本方等利益主體可以通過應用層實現項目交易信息流的全過程記載，共享各方應知的必要信息;金融機構為PPP項目提供融資支持，通常包括銀行貸款和企業債券融資兩種形式，金融機構參與信息平臺可以提供融資信息流;監管機構可通過信息追溯及智能合約等縮短監管時間，智能監管各方的交易行為，形成監管信息流。區塊鏈技術能夠實現以上三流在應用層的自由流通。

2.合約層。智能合約是合約層的核心要素，參與智能合約的各方事先約定合約事項及觸發條件，通過代碼寫入計算機程序中，由計算機自動判斷觸發條件，不受人為干擾。基于區塊鏈的智能合約不再以交易各方的意志和第三方權威機構作為基礎，挑戰了傳統法律合同的權威地位[17]。政府和社會資本方可以通過智能合約對項目進行管理，建立更為直接可信的合同關系，政府可通過智能合約對項目的執行情況進行實時監督與支付。如，政府和社會資本方簽訂交易智能合約，將交易條件嵌入其中，系統自動判斷各項內容是否符合合約條件，若均達到觸發條件，則合約金額自動劃入社會資本方賬戶，以緩解政府方履約不到位或違約的問題。金融機構可以通過保險智能合約、會計審計智能合約、稅收智能合約、補貼智能合約等創建去中心化服務。監管機構可把監管條例寫入智能合約中，通過工程質檢智能合約及違章違規智能合約等實現自動處罰。

3.共識層。共識層是實現數據記錄的可靠性及準確性的關鍵，包括各種共識算法。目前主流的共識機制包括工作量證明（PoW）、權益證明（PoS）、股份授權證明（DPoS）、實用拜占庭容錯機制（PBFT）等。

PoW之所以被稱為工作量證明，主要因為節點需要消耗自身算力，不停地隨機試探以找到合理的隨機數。該過程需要大量的嘗試計算，計算時間取決于計算機的哈希運算速度。PoW通過隨機數的運算驗證節點，防止欺詐交易。但其存在兩方面明顯的缺陷。一方面是會產生很大的資源消耗與浪費;另一方面是算力集中化凸顯，大家聯合起來挖礦可能會接近甚至達到50%的算力。

與PoW不同的是，PoS根據持有貨幣的量和時間，產生新區塊。PoS共識雖然解決了PoW中的算力資源耗費問題，但其仍需根據賬戶余額進行挖礦，也可能產生集中挖礦事件。DPoS在PoS共識的基礎上進行了改進，每個持幣節點可將其投票權授予一名受托人，由系統計算出所獲票數較高的代表人按照既定順序輪流生成區塊，并收取一定的交易費報酬。若受托人錯過生成新區塊或提供虛假數據，其他持幣節點將不信任該受托人，極大地提高了共識效率。考慮到PPP項目平臺多中心的結構，本區塊鏈采用股份授權證明共識機制。

4.數據層。在PPP項目中，數據層中包含的數據信息來源于各節點上傳的交易數據，每一項交易完成形成的交易數據通過哈希算法加密形成對應的哈希值，作為數據區塊存儲。當前，國際上用于信息平臺的最主流密碼算法是美國研發的1 024位RSA算法。但據權威部門統計，一些國家已經具備破解RSA算法的能力，該算法正面臨著日益嚴重的安全威脅。2010年底，國家密碼管理局公布了我國自主研制的SM2算法，并要求自2011年3月1日起，在建和擬建公鑰密碼基礎設施電子認證系統和密鑰管理系統應使用SM2算法，自2011年7月1日起，投入運行并使用公鑰密碼的信息系統，應使用SM2算法。SM2算法比RSA算法安全強度高，且運算速度快，出于政策安排及安全考慮，基于區塊鏈的PPP項目信息平臺的密碼算法應選擇國密算法。

四、結語

本文結合區塊鏈技術的優勢及PPP項目所處的非可信環境下的信息失真及信息共享不足問題，從區塊鏈類型選擇、參與主體及基本架構三方面闡述了區塊鏈技術對PPP項目信息平臺構建的影響，將政府方、社會資本方、金融機構及監管機構（包括公眾）有機地結合在一起，以實現信息共享及可信交易。文章分析表明，基于區塊鏈的PPP項目信息平臺能夠解決傳統信息系統中信任薄弱問題，在信息不對稱的市場交易中，用數字密碼技術構建一個低成本的機器信任機制，通過去除中心機構實現陌生參與各方的信任，因此能夠有效降低各參與方對未來履約情況的不確定性。然而，區塊鏈技術在PPP項目信息平臺的應用中仍面臨著許多挑戰。目前國內外對于區塊鏈技術在PPP項目的應用限于資產證券化領域，如智鏈萬源基于區塊鏈技術與中南資本合作建立了“PPP資產證券化系統”。學術界的研究集中于已有的幾大應用場景，實物界也還未有真正實施落地的“區塊鏈+PPP”項目。因此，在實際推行時可能存在資源耗費大、開發成本高、技術風險等多重阻力。

總而言之，我們需要重視區塊鏈技術結合具體產業所發揮的巨大社會效應，進一步探索區塊鏈的下一個應用場景的實施落地，但不可盲目順應“區塊鏈+”發展方向，需要穩扎穩打，分布探索區塊鏈與實體經濟的對接。在沒有被證明實際可行的市場環境，不宜推廣。在未來的發展進程中，要注重培養區塊鏈領域相關人才，把區塊鏈技術的應用管理納入信息管理的法制軌道上，加強技術監管及評估。

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