地方政府環境治理績效的經濟分析
——來自中國196個地級市的經驗證據

付彩芳

（中共深圳市鹽田區委黨校，廣東深圳518000）

改革開放以來，中國經濟得到了快速發展，經濟總量已多年穩居世界第二位。但這種以資本、勞動力等要素投入為主要特征的增長模式不僅難以為繼，還產生了一系列嚴重的經濟和社會問題。而環境污染問題便是其中的典型代表。2016年，原環境保護部發布的《2015中國環境狀況公報》顯示：全國338個地級以上城市中，265個城市環境空氣質量超標，占78.4%；在2015年首批實施新環境空氣質量標準的城市中，僅舟山、福州、廈門等11個城市的空氣質量達標；全國338個地級以上城市的PM2.5平均濃度為50微克/立方米，達標城市比例僅為16.2%；六成監測點地下水水質較差或極差。可見，加快解決中國環境污染問題已刻不容緩，如何有效提升環境治理績效已成為政府和經濟學者關注的熱點課題。

一、文獻綜述

目前，相關文獻可分為以下兩類：

（1）環境治理績效的測算與分析。一是采用單一指標法。臧傳琴和初帥［1］采用SO2排放量作為環境治理績效的代理變量。楊鈞［2］、何好俊和祝樹金［3］分別采用DEA-Malquist指數進行度量，發現地區環境治理綜合績效呈下降態勢；二是采用多指標綜合評價法。祁毓等［4］將環境治理績效劃分為污染物排放、污染治理以及生態環境3個維度，并采用主成分分析法對其進行綜合評價。李春瑜［5］基于PSR模型的主成分分析法，對全國31個省份2011—2013年間的大氣環境治理績效進行了實證分析，結果發現，大氣環境治理績效兩極分化的不平衡狀態比較明顯，沒有體現出綜合治理和系統治理，且治理績效近年來整體并無改善。張亞斌等［6］將環境治理績效劃分為工業碳排放和工業污染排放綜合指數兩部分，并利用2002—2010年間中國各省市工業面板數據進行了實證分析。

（2）環境治理績效的影響因素分析。主要包括4類文獻：①經濟發展水平。徐志偉［7］以2001—2013年間中國30個省市工業產出數據為樣本進行實證分析，結果表明產出增長會引起環境規制強度的增加。②產業結構。黃瀅等［8］運用2003—2011年間的城市面板數據進行實證分析發現，當第二產業GDP占比低于5%時，第二產業比重越大，則環境政策強度越小。許正松和孔凡斌［9］發現工業增加值占GDP比重和重工業產值占工業總產值比重與環境污染綜合指數之間具有顯著的正相關關系，而第三產業比重的變化對環境污染的影響并不顯著。③對外開放程度。余官勝［10］利用工業廢水治理數據通過實證發現進口貿易會提高污染治理水平，而出口貿易和FDI則會降低污染治理水平。④政府行為。List和Gerking［11］、Sigman［12］通過對美國分權環境治理前后二氧化硫等多種污染物進行測度后發現，分權治理有利于環境質量的改善。徐現祥等［13］發現，如果官員在任期內能夠保持良好的經濟績效，則會幫助其晉升和連任。在這種標準下，官員為了GDP的增長會不可避免地犧牲環境以追求經濟增長。此外，還有學者考察了人口密度、地形、社會資本等因素對環境治理績效的影響［14］。

綜上分析，可以發現：①與單一指標相比，多指標綜合評價更為全面準確，而且可以深入分析環境治理績效的內部結構，應用程度更廣；②盡管環境治理績效的影響因素眾多，但由于市場機制無法補償和糾正經濟部性，政府行為對環境治理績效的影響更為顯著。隨著研究不斷深入，部分學者意識到，官員對轄區環境污染的影響不僅僅由其所面對的激勵決定。如果只從激勵的框架下進行分析，難免把官員作為個體“同質”化了。越來越多的研究表明，官員的晉升路徑、學歷、任職年齡等個人因素都會對轄區內環境污染和治理產生一定的影響［15］。而且現有研究大多基于宏觀層面，即在現有體制下研究官員行為對環境污染問題的影響，缺少從微觀層面討論由于官員不同的個人特征造成的行為差異對環境污染問題產生的不同影響。另外我們注意到，現有討論官員特征對環境污染影響的文獻對于官員自身特征的設置較為簡單，并對一些關鍵變量缺少關注。那么，官員的具體特征究竟是如何影響城市環境治理績效的？又產生了什么樣的實際效果？這些效果又是否會因區域而發生顯著變化？很顯然，要想對這些問題做出準確回答，必須深入分析官員特征對城市環境治理績效的影響。

二、計量模型與數據

（一）模型設定與變量說明

其中：ZLJXit表示城市環境治理績效；α0為常數項；Leaderit表示官員可觀測特征，包括官員年齡、性別、是否接受過黨校教育等變量；Xit表示其他控制變量，包括城市發展水平、對外開放程度、產業結構等因素；φi和λt表示城市和時間層面上的固定效應；εit表示隨機項。模型中各變量的具體說明如下。

1.被解釋變量：城市環境治理績效

基于環境治理績效的全面性和準確性考慮，借鑒祁毓等［4］的做法，本文主要從污染物排放、污染治理以及生態環境3個角度進行合成，分別構造環境污染排放逆指數（WRPF）、環境污染治理指數（WRZL）和綠化指數（LH），其中環境污染排放逆指數由人均工業廢水排放量、人均SO2排放量和人均工業煙塵排放量構成；環境污染治理指數則由工業廢水排放達標率、工業SO2去除率、工業煙塵去除率、工業固體廢棄物綜合利用率、城鎮生活污水處理率、生活垃圾無害化處理率等6個二級指標構成；綠化指數則由城市建成區綠化覆蓋率表示。本文進而根據上述指數采用主成分方法測算環境治理績效指數。首先對各項二級指標分別作標準化處理，然后逐級采用主成分分析方法為各個二級指標賦予相應的權重，分別得到污染排放逆指數（進行倒數化處理）、污染處理指數和綠化指數，最后再次采用主成分方法為上述3個指數賦予相應的權重，最終得到環境治理績效指數，具體的指數值見表1。

表1報告了城市環境治理績效的測算結果。從表1中可以看出，2003—2010年間全國城市環境治理績效指數呈不斷上升趨勢，由2003年的0.4564上升為2010年的0.5757，年均值為0.5084。其中，污染治理指數、綠化指數與環境治理績效指數的變化趨勢保持一致，均呈顯著上升態勢。而污染排放逆指數則從2003年的0.4832下降至2007年的0.3971，之后出現明顯的波動特征，最終變為2010年的0.4578，總體呈現一定的下降趨勢。

鑒于中國區域廣闊，空間異質性顯著，本文進一步將169個城市劃分為東部（73個地級市）中部（72個地級市）和西部（51個地級市）3個區域進行考察。圖1報告了分區域考察結果。從圖中可以看出，東部、中部和西部城市的環境治理績效總體均呈顯著的上升趨勢，并且東部城市環境治理績效依次高于中部和西部，但3個地區環境治理績效之間的差距在不斷縮小。

表1 城市環境治理績效

圖1 東部、中西部地區城市環境治理績效

2.核心解釋變量：官員特征

地方官員對中國地方經濟增長具有重要影響，而作為城市“一把手”的市委書記的角色尤為關鍵。所以，本文主要關注地級城市市委書記的以下具體特征：①年齡（age），采用當年減去出生年份進計算；②性別（gender）。如果該市市委書記為男性，則該值為1，否則為0；③是否本地任職（bdrz），如果市委書記籍貫與任職地為同一省份，則該值為1，否則為0；④是否具有較高學歷（jgxl），如果市委書記具有研究生及以上學歷，則該值為1，否則為0；⑤是否接受過黨校教育（dxjy），如果該市市委書記接受過黨校教育，則該值為1，否則為0；⑥是否是經濟師（jjs），如果該市市委書記為經濟師，則該值為1，否則為0；⑦是否是工程師（gcs），如果該市市委書記是工程師，則該值為1，否則為0；⑧任職年限（rznx）。對于在一年中上半年上任的，我們將該年記為該市委書記在該城市任職的第一年；對于在一年中下半年上任的，我們將下一年記為該市委書記在該城市任職的第一年；⑨是否有基層工作經歷（jcgz），如果該市市委書記具有秘書長副秘書長、辦公室主任、助理工作經歷，該值為1，否則為0；⑩是否是經管類專業（rszy），如果該市委書記為經管類專業（本科、研究生或博士所讀專業）畢業，該值為1，否則為0。

3.控制變量

為防止遺漏重要的解釋變量，造成實證結果的偏誤和不穩健，本文借鑒蔡昉等［16］的做法，分別加入以下控制變量：①城市發展水平（pgdp），采用城市人均GDP的對數值進行表示；②產業結構（cyjg），采用第二產業占GDP比值表示；③對外開放程度（open），采用FDI占GDP的比重來表示。

（二）數據來源與統計性描述

本文詳細匹配了當年市委書記官員信息與城市經濟社會發展數據。其中，環境治理績效所需的基礎數據、城市FDI、第二產業占比、人均GDP等數據來源于歷年《中國城市統計年鑒》。城市市委書記個人特征數據來源于陳碩［17］，該數據庫涵蓋了全國27個省（及自治區）333個地級市（及副省級城市、自治州和地區）2000—2010年間989位黨委書記的個人信息。數據類型為市-年平衡面板，包括3663個市-年—黨委書記觀察值（缺失642個觀察值信息，實有3021個觀察值）。由于該數據庫存在一些數據錯誤，本文最終以2003—2010年間中國25個省份的196個地級城市為樣本。

表2報告了主要變量的描述性統計結果。總體來看，各城市環境治理績效之間的差距較大，最大值為3.2，而最小值僅為0.209；污染排放逆指數也存在同樣特征，最大值達到13.38，而最小值僅為0.0225；各城市綠化指數相差不大，平均值為0.352；市委書記平均年齡為51.815歲，低于中央規定的法定退休年齡；男性市委書記占比達到97.1%；在本地任職的市委書記人數占比較高，達到0.665，接近2/3；具有研究生及以上學歷的市委書記人數超過70%（0.705）；接受過黨校教育的市委書記未超過總人數一半（0.435）；具有經濟師或者有工程師職稱的人數相差不大，均在0.05左右；任職年限均值不大于3年，說明市委書記變動比較頻繁；近一半的市委書記具有基層工作經驗；78.1%的市委書記具有經管類專業背景。

表2 主要變量統計性描述

三、實證結果及分析

（一）總樣本回歸結果

本文根據模型設定進行回歸分析，表3報告了官員特征對城市環境治理績效影響的實證回歸結果。其中，列（1）為僅考慮官員年齡、任職年限等官員特征的回歸結果，列（2）～列（4）為依次加入城市發展水平、產業結構、對外開放程度后的回歸結果。

表3 總樣本回歸結果

所有方程中官員年齡對城市環境治理績效的影響系數均為負值，并且通過了10%的顯著性檢驗，表明官員年齡的增加不利于城市環境治理績效的改善；是否本地任職、是否接受過黨校教育、是否是工程師、是否有團委工作經歷對城市環境治理績效的影響系數均顯著為正，且至少通過了10%的顯著性檢驗。可能的解釋如下。

（1）年齡越大的官員，其向上晉升的動力越弱，晉升壓力也越小。此時，官員對于政績的渴求便會不斷降低。而治理環境本身面臨著較大的阻力。因此，年長的官員為求得“平穩退休”或者因為能力所限，通常會抱著“多一事不如少一事”的心態，甚至有些官員為了退休之后的生活更為安逸，會通過放松甚至準許污染企業的生產運營從而獲取灰色收入。因此，與年齡較小的官員相比，他們對污染排放的控制和污染物的治理表現不佳。

（2）當官員在本省任職時，官員通常會考慮政府決策對其家鄉環境的影響。因此，在本地任職的官員進行環境治理的意愿和決心更強，環境治理績效的提升也會更大。

（3）接受過黨校教育的官員，對于黨的環保方面的方針路線理解更為準確，自身行為更為規范。因此，這些官員在任期內對環境污染的控制和污染治理的投資會更多，從而環境治理意愿和績效都會更高。

（4）是否是工程師可以衡量個人是否具有工程系統操作、設計、管理、評估能力，也體現了一定的科學素養。當官員具有工程師職稱時，意味著官員對工程建設和管理的理解更為全面和準確。而這些都可以為官員進行環境治理提供必要的專業知識支撐，從而更有助于官員進行污染治理。此外，在控制變量中，城市發展水平對城市環境治理績效產生顯著的正向影響，而產業結構和對外開放程度的影響則顯著為負。

（二）環境治理績效分指標回歸結果

進一步，為深入分析官員特征影響環境治理績效的具體途徑，本文實證研究了官員特征對具體的各項環境污染指標的影響。表4報告了官員特征對污染排逆指數、污染治理指數和綠化指數的回歸結果。

列（1）的回歸結果顯示，是否接受過黨校教育、是否是工程師、任職年限均對污染排放逆指數產生了顯著的正向影響。列（2）的回歸結果則顯示，只有官員學歷、是否是工程師對污染治理指數具有顯著影響，但前者影響系數為正，后者則為負值，其他特征并無產生顯著影響。列（3）的回歸結果顯示，官員年齡、學歷均對綠化指數產生顯著的負向影響，是否本地任職、任職年限則產生顯著的正向影響，其他官員特征的影響并不顯著。

表4 環境治理績效分指標回歸

（三）分區域回歸結果

此外，本文也進而研究了官員特征影響環境治理績效可能存在的區域異質性，即對于不同地區而言，官員特征對環境治理影響的差異性。表5分別報告了東中西3個區域的回歸結果。

列（1）的回歸結果顯示，在東部城市，是否具有較高學歷和是否接受過黨校教育對污染排放逆指數產生了顯著的正向影響，表明具有較高學歷或接受過黨校教育的官員更有利于環境治理。列（2）的回歸結果顯示，在中部地區的城市，性別、是否本地任職、是否接受過黨校教育、是否是工程師、是否是經濟師對環境治理績效均具有顯著的正向影響，而是否具有較高學歷和是否有基層工作則產生了顯著的負向影響。列（3）的回歸結果則顯示，在西部城市中，官員年齡產生了顯著的負向影響，而是否是工程師和是否具有基層工作經歷則具有正向影響。可見，官員特征對城市環境績效的影響存在顯著的區域異質性。

表5 分區域回歸結果

四、結論與對策建議

本文基于2003—2010年間全國25個省份196個地級市為樣本，實證檢驗了官員特征對城市環境治理績效的影響，得出以下主要結論。

（1）考察期內全國城市環境治理績效指數呈不斷上升趨勢，從2003年的0.4564上升為2010年的0.5757，年均值為0.5084。其中，東部城市環境治理績效依次高于中部和西部，但3個地區環境治理績效之間的差距在不斷縮小。

（2）在總樣本回歸結果中，官員年齡對城市環境治理績效的影響系數均為負值，并且通過了10%的顯著性檢驗，這表明官員年齡的增加不利于城市環境治理績效的改善；而是否本地任職、是否接受過黨校教育、是否是工程師對城市環境治理績效的影響系數均顯著為正，且至少通過了10%的顯著性檢驗，這表明地方官員的這些特征可以有助于城市環境改善。

（3）是否接受過黨校教育、是否是工程師、任職年限均對污染排放逆指數產生了顯著的正向影響；官員學歷、是否是工程師對污染治理指數具有顯著影響，但前者影響系數為正，后者則為負值；官員年齡、學歷均對綠化指數產生顯著的負向影響，是否本地任職、任職年限則會產生顯著的正向影響。

（4）官員特征對城市環境績效的影響存在顯著的區域異質性。其中，在東部地區，是否具有較高學歷和是否接受過黨校教育均對污染排放逆指數產生了顯著的正向影響，表明具有較高學歷或接受過黨校教育的官員更注重于環境治理。在中部地區，性別、是否本地任職、是否接受過黨校教育、是否是工程師、是否是經濟師對環境治理績效均具有顯著的正向影響，而是否具有較高學歷和是否有基層工作則產生了顯著地負向影響。在西部城市中，官員年齡產生了顯著的負向影響，而是否是工程師和是否具有基層工作經歷則具有正向影響。

鑒于地方政府在環境治理和改善中的重要作用，并結合上述研究結論，本文建議：①上一級政府在確定城市官員人選的時候，要綜合考慮官員的個人特征，可以重點考慮那些接受過黨校教育、在本省任職、有工程師職稱的官員，具有這些特征的官員在接任地級市委書記后可能更能協調好經濟增長與環境治理的關系，更有利于城市環境的改善；②在確定地級市官員人選時，還應考慮不同區域的差異性。例如，對于東部地區的城市，要應該考慮官員學歷這一重要因素；對于西部地區的城市，應重點關注是否有基層工作經驗這一特征，而對于中部地區的城市，則還應考慮那些具有經濟師職稱的官員。