應急管理中的敏捷創新：基于健康碼的案例研究

史 晨，耿 曙，鐘燦濤

(1.工業和信息化部 賽迪研究院,北京 100044；2.浙江大學 社會學系，浙江 杭州 310058；3.北京大學 先進技術研究院，北京 100871)

0 引言

傳統觀點認為，創新需要充裕的時間和預算，還需要系統性設計和結構化管理，才能有條不紊地推進。在應急條件下，各種要素資源被嚴格約束，而且壓力也使當事方傾向于固守此前熟悉的做法，常常會陷入路徑依賴中。但上述情況也不乏例外，在緊迫約束或應急需求下，同樣也能孕育出技術創新。這種現象只是隨機偶發的嗎？需要怎樣的條件才能夠達成？本研究以抗擊新冠疫情過程中異軍突起的健康碼作為案例，進行分析與總結。

一般而言，創新過程大概可以分為急中生智與按部就班兩種類型。傳統觀點認為，急中生智的創新主要出現在商業領域，但科學研究乃至更廣義上的社會和政府創新，更多還是需要按部就班地進行。在中國城市信息化進程中，有兩類工程項目很好地代表了這兩種創新管理模式：智慧城市有按部就班的頂層設計和充裕的預算，但健康碼卻屬于急中生智，誕生于應急管理背景下。面對新冠肺炎疫情突如其來的沖擊，為什么前者響應緩慢、飽受批評，后者投入小、周期短，卻能在緊迫的約束下達成創新并廣泛擴散？

在經過一手訪談與分析后，本文將健康碼誕生背后的機制提煉為敏捷創新，并對其孕育的條件進行總結。為對其進行論證，本文首先回顧路徑依賴、節儉創新和敏捷方法的已有文獻，然后交代案例背景與研究設計，其后報告案例發現并劃分三階段過程模型，構建一個解釋框架，歸納達成完整的敏捷創新背后需要的條件，最后總結圍繞敏捷創新可以進行的后續研究。

1 文獻綜述

針對前述兩種創新，按部就班模式強調遵循已有路徑，不能有特別緊的資源約束，且有一套從容不迫從頂層設計到分解執行的方法。但應急管理需要打破路徑依賴，在約束下靈活應對變化。為分析后續案例，本文首先回顧已有關于路徑突破、節儉創新等概念的文獻，但要完整解釋健康碼的創新特點，還需要借鑒軟件工程中關于敏捷方法的概念。鑒于這兩類文獻之間還存在一個缺口，本研究在此基礎上定義敏捷創新，即將敏捷方法用于推動創新，從而在緊迫約束下突破路徑依賴，協同應對難解問題。不同于此前的節儉創新，其包含研發驗證等完整流程，能帶來真正有技術含量的進步；也不同于狹義的敏捷方法，其不僅適用于技術開發，還能推廣到更大規模的社會創新。

1.1 沖擊與路徑依賴

路徑依賴最早是一個數學概念，經濟學家David[1]用來強調先前的偶然事件對技術演進的影響，Arthur[2]則從經濟原理揭示了為什么技術路徑在發展過程中會自我強化。隨后，這一概念進入經濟、地理、社會乃至心理等學科的討論，也開始深入到組織與戰略領域創新研究中[3]。在組織內部，Heffernan[4]認為路徑依賴也是遵循制度規則體系的結果；Sydow等[5]將路徑依賴發展過程歸納為探索、主導和鎖定3個階段，當探索成功后有了主導經驗，制度就會傾向于進入鎖定狀態；Christensen[6]指出，許多公司最后失敗并非因為管理不當，反而是由良好的管理制度所致，公司被鎖定在擅長的事上，卻被創新打敗。

在緊急事件沖擊下，路徑依賴一般會更加嚴重。若必須更快速地完成工作，人們就會更傾向于依賴既定做法。Neal等[7]從心理學角度研究發現，每當面臨未知與壓力時，人們就會傾向于采用習慣的做法，因為改變會耗費更多意志力，也面臨更大不確定性。

當然，雖然路徑依賴普遍存在，但創新的相關文獻并不否認對既有路徑偏移、突破與創造的可能性。林志揚等[8]梳理了相關概念，其中路徑突破[9]和路徑創造[10]使用較為普遍。制度之外，人的主觀作用也開始受到重視，如Garud & Karn?e[10]、Meye & Schubert[11]分別認為有意識的偏離過程和管理者的刻意行為構成了突破路徑依賴的關鍵；Govindarajan[12]也認為，最大的挑戰或許不是制度約束，而是解決問題的心態有多開放。

由于路徑依賴概念本身就有較高的抽象性，現有文獻還有不少模糊之處。如果癥結是制度限制，那么能否被沖擊打破？如果關鍵是主體的能力和觀念，那么能否落實到可觀測行為，相應的觀念又是什么？本文將通過案例研究，歸納哪些關鍵因素決定創新能否打破路徑依賴。

1.2 約束與節儉創新

約束是經濟學中的核心概念，既包括資源上的限制，如短缺，也包括時間上的限制，如應急。毫無約束的資源并不一定是好事，“資源詛咒”現象在經濟學中討論的較多。但也存在反例，有些國家在窘迫的約束下也能實現很好的發展，相關解釋大都與創新有關[13]。

管理學視角更加微觀，Goldratt&Cox[14]的經典著作就將約束定義為一個體系中的短板，特別是最受限制的一環。通過調整排除這一環后，新產生的弱點就會變成下一個需要對付的約束。工商管理的新近研究開始深入剖析商業創新如何處理各種特定約束，包括人力精簡[15]與預算壓縮[16]，也包括發展中國家購買力不足與工業體系短板。

后者催生了一系列概念。其中，巧智創新(jugaad innovation)源于印度鄉村實踐，指在貧窮或緊急狀態下，采取即興方式快速解決問題[17]，其主要針對社會底層(bottom of the pyramid)研發能滿足需求且成本低廉的臨時方案[18]，大都不包含技術發明。節儉創新(frugal innovation)在此基礎上推而廣之[19]，更多針對發展中國家的市場需求，提供沒有復雜技術但卻有高性價比的產品[20]。邢小強等[21]認為，新興市場緣起的創新更多是商業模式上的，通過質量上的妥協或巧妙地界定需求(夠用就行)克服資源上的約束[22]。

業界的批評者認為，如果只是權宜的智力游戲，上述概念很可能曇花一現，并不算真正意義的技術創新[23]。但是健康碼的急中生智，明顯跟節儉創新的因陋就簡或隨“急”應變有所區別，最突出的就是其包含完整的技術研發并且被大范圍擴散。受其啟發，本文對約束的看法更加激進，既不同于排除約束的經典觀念，也不同于克服約束的商業洞見，本文試圖界定具備哪些條件后約束可以激發創新，甚至是此前認為必須從容不迫才能進行的技術創新。

1.3 敏捷方法與創新

敏捷的概念最早源于軟件工程，是對傳統命令與控制結構下的瀑布流式開發方法的反叛。自《敏捷軟件開發宣言》發布以來，其在商業領域和私營組織中已經得到充分驗證。中國商業語境中流行的互聯網思維以及管理與工程制造等領域討論的敏捷，核心都來源于軟件工程中的敏捷方法。技術文獻對敏捷方法有多種定義，但都包含了速度、成本效益、精簡、靈活等共同特點，如Cockburn[24]將敏捷描述為一種提高可操作性和響應速度的方法；Lee&Xia[25]則認為，敏捷就是有效響應用戶需求變化的能力。

按照上述標準，節儉創新其實也符合敏捷精神，但大部分還只限于因陋就簡的靈機一動，這也是該概念沒有形成更大社會影響的重要原因。本研究試圖在敏捷方法與節儉創新的基礎上定義敏捷創新，用于解釋在更大社會尺度上包含真正技術進步的創新。事實上，本文在中文文獻檢索時發現，敏捷與創新并列作為關鍵詞的文獻極少。

雖然已經有研究論證了敏捷同樣適用于分布協作的大型項目[26]，但直到2020年，Mergel等[27]的綜述文章發現，在公共部門和社會創新中對敏捷的記載還很少，而且伴隨著不少懷疑。畢竟敏捷誕生于對科層制系統的反叛，往往將自身視作草根創新甚至無政府主義的代表。Fridman(2016)指出了敏捷的5個代價，即可預測性較差、需要更多時間投入溝通、對開發人員與客戶的要求更高、缺乏必要的文件記錄以及不斷重新定義的需求。

現有文獻尚未回答敏捷創新在命令與控制的傳統組織中能發揮多大作用，畢竟一般來說，后者并不適合共享領導力或開放協作[27]。同時也還不清楚，一個被有意設計成按部就班的創新管理模式如何才能變得敏捷。本研究試圖論證敏捷創新完全可以遷移到更大型的企業、社會乃至政府中去，從而能夠在節儉創新基礎上更進一步撬動資源，將創新固化下來并擴展開去。

2 研究方法

本研究使用案例研究方法，既包括智慧城市與健康碼兩類創新的模式對照，也包括騰訊與阿里巴巴兩類健康碼的案例對照，隨后還將其置于多重案例比較背景中，幫助厘清敏捷創新奏效的條件與機制。

2.1 案例背景

2019年底爆發的新冠肺炎疫情對全國城市的應急能力進行了一次檢驗。從上報信息、保障生產到管理人員流動，智慧城市系統普遍被認為表現不佳。最大的詬病在于反應遲緩，信息上報很多還是手工填表錄入再上傳，基層干部不堪重負。針對這類問題，健康碼應運而生，在不到一個月的時間內快速迭代并擴散到全國。工業和信息化部遴選的94個支撐疫情防控和復工復產復課大數據產品與解決方案中，前3名都是健康碼系統[28]。

智慧城市通過引入通訊、物聯網等技術解決各種城市病，其在中國的實踐路徑是自上而下的，要求有充足的投入和充裕的時間，方法上強調先有政府主導的頂層設計，然后由總包的大企業分解，最后分包給中小企業執行。以武漢市為例，2011年智慧城市頂層設計預算為1 000萬元，規劃方案有20冊200余萬字；2013年建設招標預算為1.75億元，微軟事實上中標，通過各個代理商和總集成商分包實施。

2020年2月初，健康碼最早在杭州、深圳等地基層獨立起源，在兩三天內開發出原型。手機用戶在應用程序中簡單填報相關信息，通過后臺大數據比對作出隔離或通行等判定。健康碼作為電子路條，在控制疫情的同時，服務人員流動和復產復工。為支撐運轉不良的智慧城市系統，2月8日騰訊健康碼回填武漢(武漢戰疫小程序)，2月28日阿里健康碼回填了除武漢外的整個湖北省(湖北健康碼)[29]。智慧城市和健康碼代表的兩種創新模式區別如表1所示。

2.2 研究設計

在研究設計上，本文選擇兩個最主要也最典型的健康碼，即分別誕生于杭州和深圳、由阿里巴巴和騰訊支撐部署的健康碼。這兩套健康碼誕生的時間最早，屬于不同源頭、不同路徑獨立起源，在全國范圍內使用量也最大。截至2020年3月3日，騰訊健康碼與阿里健康碼分別支撐了全國100多個和200多個城市[33]，為中國防疫工作作出了巨大貢獻。

為探討敏捷創新的關鍵因素，本文另外加入了3組共6個健康碼案例作為對照，包括北京、成都、鄭州等地影響相對較小的地方健康碼，構成一組有控制的最似系統比較(Most Similar System Design)[31]，在遞進的兩兩比較中，案例組之間各有一個關鍵性區別。由此，可以考察從打破路徑依賴到開始節儉創新再到最終構成完整的敏捷創新，各自需要什么樣的條件。

就具體調查而言，由于敏捷創新往往發生在電光石火之間，很多關鍵性事件在幾天甚至幾小時內發生。而且由于敏捷方法缺乏傳統文檔的詳細記錄，很多新聞報道的細節其實并不統一。對此，本研究進行了大量一手訪談，對象包括企業研發工程師、政府事務代表、基層實際參與項目的一線人員以及政府關鍵部門代表。為確認細節，研究人員從2020年2月就開始跟蹤記錄，一直持續到5月，其間進行了多次回訪，覆蓋了健康碼創新的全周期，并且有多個信息源進行對比驗證。

3 案例發現

通過回溯健康碼創新全過程發現，兩個典型案例表現出非常相似的模式，標志性的時間節點也非常接近：①原型的誕生，都是在項目開始后2～3天內完成，突破了原先的路徑依賴；②成功的擴散，兩者也是在接近的時點開始覆蓋市級以上更廣的行政區域，標志著創新成熟。按照以上兩個時間節點，本文將健康碼的發展歷程劃分為一個三階段模型。

其中，第一階段為創新孕育階段，即在應急沖擊下，少數地方打破以傳統智慧城市為代表的路徑依賴，開發出能夠在社區尺度使用的原型健康碼；第二階段為創新形成階段，即在資源約束下，開發團隊用節約的方法將原型不斷快速迭代，從而形成能覆蓋市一級的健康碼；第三階段為創新成熟階段，即通過有效協調整合，動員政府和大企業投入更多資源，形成成熟的系統并且擴展成為省級乃至全國性的健康碼。這樣劃分主要是基于Utterback&Abernathy[32]對創新演化的階段分析，目的在于突出各階段創新條件的巨大差別。

案例研究發現，健康碼這種急中生智模式與此前智慧城市的順序正好相反，前者的3個階段是自下而上的，分別是原型、迭代和擴展；后者的3個階段是自上而下的，分別是設計、分解和執行(政府頂層設計、大企業分解、小企業執行)。兩種模式對比及各階段健康碼的特點如表2所示。

3.1 第一階段：打破路徑依賴

為應對新冠肺炎疫情，2020年1月23日浙江省首先啟動重大突發公共衛生事件一級響應，到同年2月，全國普遍進入“戰時狀態”，開始對社區實施封閉式管理。面對緊急形勢，疫情防控中卻出現了基層“填表抗疫”、“開會抗議”的怪現象，基層工作人員淪為“表哥”、“表姐”，卻無法解決物資、醫療等實際問題[33]。這表面上看是形式主義，其實是一種典型的路徑依賴。由于先前的智慧城市系統以上報領導為中心，缺少服務一線和社區的功能，此時如果仍然依賴之前逐級查驗的工作習慣，只能手工填表錄入后再上傳。

能否以用戶為中心，服務于基層社區的防疫管理和民眾的有序出行？創新孕育的起點是一套在線自主申報表單系統，用來代替現場填報和重復勞動。這一想法在各地普遍出現，但通過數據核驗真實性后能否作為通行證使用？這才徹底打破此前填表式的路徑依賴，標志著健康碼原型的誕生。

2月1日，深圳市政務服務數據管理局牽頭開發的微信小程序“深i您”上線，2天后實現了對自主申報信息的核驗。技術開發除騰訊外，還有一家初創企業道一云。路徑突破最直接的證據是，這套原型獨立于此前的智慧城市系統開發，甚至一開始都沒有部署在此前采購的政務云服務器上。

2月4日，杭州市余杭區在一天內密集召開了一系列從研究到部署的會議，當晚余杭區數據資源管理局牽頭組建了開發團隊，其中除媒體報道的阿里巴巴外，還有當地一家初創企業碼全科技。2月5日凌晨，小公司的方案勝出，這就是“余杭綠碼”的原型——一個帶初步審核功能的頁面，其中紅黃綠三色、綠碼通行的管理模式，后來也為全國其它健康碼所效仿。

3.2 第二階段：經過節儉創新

第一階段出爐的原型比較粗糙，與智慧城市項目規劃中的前沿科技不能同日而語。此時創新進入第二階段，在資源極其有限的情況下，通過各種權宜辦法應急，體現出節儉創新的特點。但仍然包含技術研發設計、開發、測試等完整流程，只是以極快的節奏不斷修正，這在敏捷方法中被稱為迭代。

2月1日深圳發布的“深i您”還是一個微信小程序，此后，每天都不斷有新的需求過濾討論，因為社會治理有不同場景，公安、交通、醫療等各個部門需要一步步串起來。開發團隊馬不停蹄，每天都在更迭版本，產品和技術上的最大難題是時間窗口[34]。2月7日，“深i您”升級為“深圳健康碼”，實現了一次申報、一碼通行。2天后，深圳在全市各類住宅小區、城中村的所有卡口啟用，亮碼認證后方可進出。

2月5日凌晨“余杭綠碼”原型誕生，之后同樣最快每半小時就有一次迭代。2月7日晚，“余杭綠碼”在杭州市企業員工健康碼數字平臺框架下正式上線。截至2月8日，系統注冊用戶數33.5萬，24小時用戶訪問量突破5 564萬次[35]。2月10日，余杭區正式要求各個卡口啟用“余杭綠碼”，同日在支付寶和釘釘上線。一天后，由阿里巴巴支持杭州市數據資源管理局開發的“杭州健康碼”上線。

除時間因素外，這個階段人手和預算也非常緊張。“余杭綠碼”最初的開發團隊只有十幾個人，其中碼全科技只有3個人。參與“余杭綠碼”和“深i您”開發的兩家初創企業，都是先墊資，后續再等甲方履行合同流程。碼全科技直到5月份才收到政府采購服務費178萬元，其中除去采購服務器和短信開支后，開發費用只占一半；道一云根據人員投入測算的項目成本也只有150萬元。與之相比，2018年余杭區智慧城市項目城市大腦二期中標總額為1.1億元。

產品在約束下也有很多取舍，表現為節儉的權宜。由于開發工時太短，“余杭綠碼”沒有申訴機制，比如子女用手機幫老家的父母申請就會出現問題。為了判定有無疫區和高危人員接觸史，“余杭綠碼”也只是用笨辦法靠人工跨數據庫搜索比對，用戶申請后需要相當長一段時間后才能給出顏色。由于初期技術能力的限制，未能很好地優化架構，面對爆發式增長的訪問量，“余杭綠碼”進入不停加服務器、不停補漏洞死扛的階段。

3.3 第三階段：完成敏捷創新

在第三階段，創新開始走向成熟，擴展到社會治理的各個場景以及更廣的地域。在權宜應急基礎上，更高層級的政府和平臺企業參與進來，創新得以撬動更多資源并獲得政策協調。其中，阿里巴巴和騰訊注入了“中臺能力”，此前電子商務等場景下積累的云計算資源和技術支撐了健康碼面向全國大規模部署，而政府幫助解決了技術之外的難題，特別是打破數據壁壘，實現跨部門協同。

在“深圳健康碼”的成熟過程中，為支持初創公司道一云50余人的開發團隊，騰訊不僅派出100余位優秀工程師，還提供龐大的云計算資源支撐其短時間內巨大的數據訪問。在深圳政務服務數據資源管理局的協調下，健康碼后臺接入了更多、更鮮活數據的比對，包括政府公安口、交通口、運營商漫游等數據庫。在廣東省和各地級市政務服務數據資源管理局的協調下，借助2018年上線的“粵省事”系統，廣東各地市健康碼陸續上線。

同樣，阿里巴巴派出超過30人的技術團隊支援“余杭綠碼”，幫助修改初創公司的系統架構并優化性能。2月11日，在阿里巴巴的支撐下，“杭州健康碼”正式上線，依靠支付寶平臺的數據積累，不再需要手工填寫姓名、身份證號和手機號碼等信息；阿里云也為政府數據的跨庫比對提供云計算支持，實現了自動碰撞與實時審核亮碼。此前，區一級的“余杭綠碼”只能調用有限的交通行程信息，在市一級協調下，“杭州健康碼”可以調用三大電信運營商的漫游數據，并貫通衛生、交通、人口等不同系統。2月17日，浙江省11個地級市均已在“浙里辦”APP和支付寶上線健康碼，成為全國首個全覆蓋的省份。2月29日，國家政務服務平臺啟用“防疫健康信息碼”，通過微信和支付寶接口均可申領，標志著健康碼擴展到全國。

4 達成敏捷創新的關鍵因素

新冠肺炎疫情相當于一次外生沖擊，深圳和杭州成功打破了此前制度上的繁文縟節和思維定勢，誕生了健康碼這樣的敏捷創新。本文認為這是一種新的創新管理模式，不再是自上而下的、控制導向型的管理，而是自下而上的、用戶導向型的創新。

但與按部就班的傳統模式相比，現有文獻并未清楚說明需要具備何種條件和前提，敏捷創新才能從單純的技術領域擴展到更大范圍的社會創新？與其它城市相比，深圳和杭州為何沒有在急迫的壓力下陷入路徑依賴？怎樣在緊迫的約束下實現節儉創新？靠什么撬動資源，讓創新成熟并擴展開去？

本文構建一個解釋框架回答上述問題，并在案例中發現了3個線索：杭州和深圳都沒有限制必須在原有技術平臺和管理體系下開發，制度有相當的彈性；參與支撐的大小企業對于需求的變化有很強的應變能力；面對各種協調問題，兩個城市的政府展現了高超的領導能力。于是，本文另外加入3組共6個地方的健康碼作為對照，依次將歸納的關鍵因素作為解釋變量納入進去，觀察這些條件變化對創新結果的影響。這一遞進的案例對照與解釋框架如表3所示。

表3 案例對照與解釋框架

根據上述案例，本文認為敏捷創新是外部條件、內部能力與管理創新的結合，三者缺一不可。第一階段的關鍵變量是制度彈性，這個外部條件決定了沖擊是否能打破先前的路徑依賴；第二階段的關鍵變量是應變能力，是否具備這樣的內部能力決定了緊迫約束下創新能否逐漸成長；第三階段的關鍵變量是領導能力，決定了能否動員更多資源將創新整合并擴展開去。本文將對此展開進一步探討。

4.1 制度彈性

健康碼率先在深圳和杭州誕生，表面上看是外生沖擊本身打破了路徑依賴。但很多地方即使面臨更嚴重的沖擊或者等到技術手段已經擴散到本地，也仍被鎖定在此前的應對路徑中。說明背后有更深的決定因素，若要順利走完第一階段，科層制度必須具備彈性。

政治學者彼得斯[36]用彈性政府概念描述政府能夠根據環境變化制定相應政策，而不是用固定方式回應新的挑戰。本文將其擴展到一般的科層制度，并分解為目標上的彈性、責任機制上的彈性以及組織形式上的彈性。成功的健康碼都是首先在基層誕生，這是因為基層制度在這3個方面具有相當大的彈性，能夠在重大沖擊前迅速轉向。

首先，只有在多目標權衡的前提下才可能出現彈性。即使作為當時杭州市疫情最嚴重的區，余杭區考慮的也是在控制疫情的同時，如何方便居民出行和企業復工復產。作為對比，首都北京的目標更多集中于管控這樣單一的維度。盡管北京的基層組織第一時間就被動員起來，科技公司的生態也不可謂不強，但是類似健康碼這樣便利化的創新卻沒有率先誕生。北京“健康寶”直到3月1日才上線，比杭州晚了近一個月，京津冀互認直到5月1日才實現。

其次，如果在責任機制上缺乏彈性，不僅無法打破路徑依賴，甚至創新誕生了也會被重新鎖定進原來的路徑。即使到了健康碼已經非常成熟的5月，在河北滄州入住酒店還需要“碼上加碼”，必須掃3個碼且對應3個追責層級，分別是市級的“滄州健康碼”，省級的“河北健康碼”以及全國的通訊大數據行程碼。掃碼通過核驗后，酒店卡口還需要拍照發送到領導所在的微信群里，完全沿用此前紙質填表留痕的管理邏輯。

最后，如果沒有組織形式上的彈性，也無法進行協同治理、公私合作以及開放創新。這首先體現在打破組織內以及不同組織間的邊界，“余杭綠碼”的開發專班既包括政法委這樣的強勢部門，也包括新成立的數據資源管理局和大小企業。彼得斯[36]認為，借助網絡的虛擬性，組織將更有彈性。本文同意該判斷，因為“余杭綠碼”的開發就是在一個年薪過千萬的釘釘群里協作的，既包括余杭區委書記、阿里巴巴高管，也包括一線程序員。這樣的結構并不像傳統的科層組織，更像一個社會網絡。

4.2 應變能力

雖然也有不少地方運用移動端電子表單打破重復填表的路徑依賴，但是健康碼之所以構成一個創新，在于不斷加入大數據和云計算等技術，將信息表變成越來越好用的通行碼。若要走完第二階段，還需要具備一套響應變化的能力。

這首先體現在技術支撐上。從訪談中可知，“余杭綠碼”的靈感啟發來自2月2日余杭區領導看到微信公眾號“鄭州發布”上推出的健康登記表。但直到2月10日，鄭州才初步實現小區掃碼登記，且后臺采用自主申報，并沒有數據真實性核驗。3月9日，在阿里巴巴的支撐下，全省通行的“河南健康碼”才上線。

但這種響應變化的能力不僅僅是技術，還包括敏捷的一套觀念原則。2月初，成都高新區也出現了小企業探索類似余杭的創新，但“成都健康碼”由中國電子科技集團這樣的大企業支撐，沿用的是由成都市網絡理政中心頂層設計、在統一平臺下有序推進的理念，而非敏捷開發。成都市一級的“天府健康碼”直到2月21日才上線，比杭州晚了10天。

成功走完第二階段的健康碼案例，參與各方的應變能力符合《敏捷軟件宣言》的全部4條原則[37]：①個體與互動高于過程與工具，“余杭綠碼”的釘釘群實時互動，沒有逐層請示，更沒有上政務系統進行繁瑣簽批；②可用的原型高于詳盡的文檔，回推杭州和深圳健康碼的關鍵節點，既沒有結構化文檔，也缺乏正式匯報材料；③與客戶合作高于合同談判，“余杭綠碼”開發4個月后才開始走采購合同，而“深圳健康碼”原本就是一個公益項目；④響應變化高于遵循計劃，領先的健康碼都是通過不斷迭代解決問題，而不是像智慧城市項目一樣，按部就班地遵循權威或專家的頂層設計。

4.3 領導能力

本文最終的目標是要證明，在節儉創新基礎上要進一步達成復雜的社會創新，需要更有效的協同并動員更多資源進入。郁建興[38]觀察認為，當前中國地方治理愈發走向行政化，即采用命令與控制方式介入治理的各個層面。但本文仍然發現有地方表現出不同的創新管理模式。深圳和杭州在第三階段跑完全程，表面上看是因為有阿里巴巴和騰訊這樣的大企業，背后的關鍵卻是不同于傳統管理的領導能力。

廣州邁入第一階段的時間比深圳更早。廣州早在1月30日就發布了“穗康”微信小程序，這是一個自主申報的表單系統。同時，廣州也不缺能力支撐，實際上參與“深i您”開發的初創企業道一云就在廣州。但在后面兩個月的迭代中，“穗康碼”一直沒有達到“深圳健康碼”的完整度，特別是沒有引入足夠的大數據比對實現信息核驗、人臉認證等功能，更像一個權宜的節儉創新。直到3月20日，“穗康碼”才實現與廣東省“粵康碼”的互認互通。

原因在于，進入第三階段，健康碼涉及大量對接網格化治理和個人誠信體系工作，需要協調不同部門并堅決貫徹到基層的領導能力。2月10日，廣東省春節假期結束前，深圳提前2天要求入城車輛在網上申報，為此，公安口啟用了自己的二維碼，隨后，深圳市政務服務與數據管理局緊急通過市級指揮部協調，當天就統一使用“深i您”作為信息采集入口。這是實現全市數據統籌的關鍵節點，為此后走上打通數據壁壘的快車道奠定了基礎。

寧波完成第一階段的時間也比杭州更早。2月4日凌晨，寧波“甬行碼”的原型就已經上線，15日，4.0的迭代版本就覆蓋了全市[39]。但寧波在后續“全域一碼通”的運行中，出現大量針對系統性能和程序漏洞的負面反饋，給初始開發團隊帶來了很大壓力。可能的原因在于，到了第三階段，寧波沒有能動員像阿里巴巴這樣的平臺企業進入，技術開發主要還是依賴寧波理工學院僅僅17人的團隊。更深層次的原因還涉及省市兩級政府之間數據交換不及時、判定規則不一致，直到2月26日也沒有解決微信版“甬行碼”與支付寶“浙江健康碼”不完全一致的問題。

上述問題涉及政府與企業的橫向協調以及不同層級政府的縱向協調，同樣需要高超的領導能力。與之相比，杭州的做法就顯得果斷而且更有藝術。余杭區一級領導不僅能扁平化地協調阿里巴巴高管調動資源，而且將事實上獨立自主的探索主動納入市一級系統框架內進行請示授權。這種非正式互動在陳雪蓮和楊雪冬[40]看來，是推動政府創新的重要機制，背后實際上就是領導能力。“杭州健康碼”上線次日同樣有各種咨詢、求助和投訴問題出現，但“杭州健康碼”專班在一天內開通了網絡復核渠道，并統籌各區縣建立了200多人的線下服務隊伍[41]。專班中綜合協調組負責打通各個部門，技術開發組得以整合數據，從而改進判定精度，同時又加入了問題核查組，提供申訴和救濟渠道。

這種領導能力首先區別于傳統管理。根據Grint[42]的歸納，管理者處理常見性事務，領導者處理突發性事務。問題如果已經發生或者有據可査，就可以啟動標準程序，也就是依賴此前的路徑；但是如果問題前所未見或難以應對，領導者就必須帶領相關各方進行創新。前者被Grint[43]界定為易解問題(tame problems)，后者則是難解問題(wicked problems)。處理難解問題，領導能力必不可少。有些問題雖然困難，但其實存在確定的算法，聰明的人仍然可能獨立找到解法，比如靈機一動的節儉創新，這些仍然屬于易解問題。在應急壓力下，人們往往會按照處理易解問題的管理方式應對難解問題，從而形成路徑依賴。但其實難解問題無法在單一技術領域或組織部門內找到答案，往往需要復雜的社會創新，這就有賴于領導能力。

在敏捷創新中，領導能力的關鍵特征是開放協同。深圳和杭州的案例中，從基層組織、企業到政府共同體現出的領導能力，符合Gronn[44]的概括，即其滲透了政府和企業等不同組織的邊界，鼓勵各方重新思考自己的比較優勢，最終拓展了開放知識水平。開發過程中，政府和企業都是產品經理，同時鼓勵集體參與、廣泛動員資源，這種開放協同的領導能力構成了敏捷創新網絡的關鍵因素。

5 結論

在討論創新管理模式的大背景下，本文梳理了健康碼急中生智的全過程，并與智慧城市按部就班的傳統模式進行了對比，最后歸納出3個理論命題解釋其背后的敏捷創新是如何達成的：創新孕育階段，制度彈性而非沖擊本身決定了能否打破路徑依賴誕生原型；創新形成階段，各個主體的應變能力決定了能否響應變化快速迭代；創新成熟階段，開放協同的領導能力決定了能否動員更多資源應對難解問題，從而擴展為一個完整的創新。三階段和三要素總結如表4所示。

表4 敏捷創新的3個階段與對應關鍵因素

此前敏捷主要見于技術領域，能否擴展到政府以及社會創新還比較模糊。通過還原健康碼創新過程，本文展示了敏捷與科層組織并非水火不容。此前解釋應急條件下的創新概念主要是節儉創新，本文將其發展為敏捷創新，后者包含真正的技術研發并且適用范圍更廣。進一步通過分析敏捷創新的條件，本文還發現有方法可以使公共部門與私營部門的創新管理相對齊(alignment)，印證了高管的工作方式可以與工程師一樣[45]。這對于創新管理政策實施有重要啟發，畢竟敏捷的目標與意義就是創新。

本文的論證仍然是初步的，有待回答的問題還較多。本文使用案例對照方法解釋影響敏捷創新的因素，而制度彈性、應變能力和領導能力3個條件孰輕孰重，相互之間又如何影響？未來可以針對更多城市進行多元回歸分析。與約束需要排除和克服的傳統觀念不同，事實上本文認為，約束激發了創新，過分充裕的資源反而會抑制創新。這是否適用于更底層的科學研究還需要更大膽的論證，但這無疑將深化對創新本質的理解。