重構應急物資儲備機制與配置體系

文/劉艷 王偉

建立國家儲備和民間儲備相結合的結構化國家應急物資儲備體系。

習近平總書記在第73屆世界衛生大會視頻會議開幕式上的致辭中指出，要全力搞好疫情防控，當務之急是要堅持以民為本、生命至上，科學調配醫療力量和重要物資，在防護、隔離、檢測、救治、追蹤等重要領域采取有力舉措。

2020年上半年新冠肺炎疫情應對，向全世界展現了中國優秀的社會動員組織能力以及作為負責任大國的全球擔當，還彰顯了我國防疫物資快速制造與全球供應的杰出能力。但是，在抗擊新冠肺炎疫情過程中，尤其是疫情發生早期，應急物資保障的各個環節仍出現了一些問題。最為突出的就是，市場上口罩普遍脫銷，醫用酒精、消毒液、防護服、護目鏡等物資一度供給不足。

應急物資儲備是應急物資保障中的關鍵一環。重大突發公共災害性事件一旦發生，危害可能會迅速蔓延，甚至會危及國家安全和社會穩定，威脅國家財產和人民生命財產安全。為了迅速有效應對重大突發公共災害性事件，增強醫療衛生、食品等各類應急物資保障能力，建立和完善有效的應急物資儲備機制與配置體系迫在眉睫。

當前的問題

應急物資儲備品種單一，儲備數量遠不能滿足“巨大災害”應對的需求。我國地域廣闊，氣候各異，不同災情、不同地區臨災狀態對應急物資的要求不同。我國當前儲備物資主要是帳篷、棉衣、棉被、救生裝備等。口罩、防護服、防護鏡、防護手套等物資的缺乏，不僅暴露出儲備品種的缺失，也暴露出儲備數量與需求的缺口巨大。

戰略物資的應急生產、運輸，系統性不強，規模化應急能力弱。政府在儲備量不足的情況下組織應急生產，要求企業盡快復工復產并擴大產能，鼓勵有條件的企業積極轉產；政府則進行定點采購和保底收儲。這些舉措，財政投入巨大，效益卻不明顯。以口罩為例，生產本身并不難，難的是整個產業鏈的協同運轉。疫情最嚴重的時候，生產企業先是缺少設備，有了設備又缺乏原材料，有了原材料又缺乏關鍵輔料熔噴布。生產恢復后，防疫物資供應又因運力不足而出現“腸梗阻”，不能及時到達抗疫前線。面對突發事件，陸上運輸（鐵路除外）始終是主要力量，國資幾乎完全退出，絕大部分都是民營企業，力量相對分散，阻礙了物資的及時轉運。

物資儲備產品的標準和標準替代不完善。中國生產的口罩等物資在荷蘭、意大利、西班牙、土耳其、奧地利等國遭到質疑，乃至召回。一部分固然有產品質量問題，更多的是標準互認問題。中國產品質量認定標準和歐美國家執行的標準存在差異，分類上也不完全一致。在交付國際訂單時，國內防疫“救急”心切，卻忽視了產品質量標準差異，有時難免“中招”。

應急物資儲備的相關法律法規有待細化。《突發公共衛生事件應急條例》和《中華人民共和國突發事件應對法》明確了突發（公共衛生）事件時各部門分工職責及各項工作要求，但某些方面存在長效化、實效化操作措施薄弱的問題。如，突發事件發生時哪個部門為第一反應責任主體、物資保障條款如何落實并長效管理等，均未有明確且具有可操作性、可監督性的規定。

應急物資儲備的長效管理機制有待完善。新冠肺炎疫情在全國范圍暴發，但存在重點區域和一般區域之分，物資保障也存在一定的地域和時間差。同時，由于涉及物資品種繁多，且具有一定的保質期限；若要全面鋪開，各級財政經費保證及日常管理均具有一定的難度。這些問題的解決，需要建立長效管理機制。

為了迅速有效應對重大突發公共災害性事件，增強醫療衛生、食品等各類應急物資保障能力，建立和完善有效的應急物資儲備機制與配置體系迫在眉睫。

重構新體系

建立國家儲備和民間儲備相結合的結構化國家應急物資儲備體系。一是國家儲備以“政府倉庫式儲備”為主，民間儲備以“企業市場化儲備”為主。政府與企業聯動的結構化國家應急物資儲備體系由原有“政府倉庫式儲備”轉變為“一定比例的政府倉庫式儲備+一定比例的企業市場化儲備”。企業市場化儲備中包括成品儲備和原料儲備，也包括中間品儲備，以合理的儲備形態和結構，保障“規劃儲、備量足、成本低、調集快”的應急儲備目標。二是“政府倉庫式儲備”要按照政府有關部門的評估，確定保有一定量庫存以備應急，成本由財政負擔；“企業市場化儲備”更多的是指“生產性儲備”，其中包括設備、熟練工人等“生產能力儲備”和中間品、原料和定量的庫存周轉，是機動性較強的動態化儲備，能夠確保災害發生時在短時間內生產和籌集足夠的救援物資。兩者結合，有利于降低儲備成本。

完善應急物資儲備保障長效化管理機制。一是加快物資保障儲備基地建設。國家層面，應根據目前行政大區，如東北區、華北區、華東區、華南區、華中區、西北區、西南區來設立，由應急管理部直轄管理；地方層面，應根據自身財政情況、中央統一規定物資儲備清單，結合本地區具體災害可能發生規律進行分析，設立適應本地域需要的儲備物資基地。物資儲備中心也可作為配送中心。如針對有保質期的物資，和定點生產企業訂立對應的定期庫存物資輪換機制協議。也可根據具體災情情況，實施異地物資馳援等。二是相對固定一批災情物資生產企業。應急管理部救災和物資保障司制定相關管理機制，包括物資種類確定、生產設點認定、日常長效管理、定期監督復檢等。

統籌應急物資儲備與相關產業協調發展。一是根據城市人口數量、所在區位和自然條件等要素，制定地方應急物資儲備的數量規模與管理制度，充分整合社會閑置倉儲資源，積極發揮當地物資生產能力，將應急物資儲備與當地產業發展緊密結合。如，帳篷、口罩等儲存周期較長的物資進行政府倉庫式儲備；食品、藥品等儲存周期短的物資進行企業市場化儲備；疫苗類應急物資進行生產能力儲備，通過合同簽訂保障未來所需研發與生產。二是食品、藥品等應急儲備，應選擇實力強、信譽好的企業進行市場化儲備，企業要確保應急物資的儲備量，做到“災時救援、平時正常流通銷售”。如豬肉由肉豬豬身儲備轉變為分類小包裝儲備于冷庫，進口肉食可以在保稅庫分割加工、小包裝冷凍儲備。這類應急儲備平時可在市場上正常銷售周轉，災時可立即馳援災區。政府可根據市場情況和企業實際運營情況，定期更新合作供應商，以確保應急物資儲備機制的長效運行。

應急物資儲備品單一，儲備數量不能滿足“巨大災害”應對的需求。

加速推進中國應急物資儲備產品標準與國際接軌，完善出口產品質量追溯體系。一是加強頂層設計，將應急物資的質量維護提升到國家戰略高度。以新冠肺炎疫情為契機建立防疫醫療物資的中國標準，并把中國標準打造成國際標準。建立國家統一的出口產品質量信息追溯體系，綜合推進法律法規、實施標準、部門區域協作等方面工作。從嚴管控應急物資進出口檢驗工作，維護和提升中國制造的全球形象。二是落實技術支持，加快推進創新先進技術手段的應用普及。在國內全面推進生產、流通、服務、行政執法等各個環節中的信息化建設，利用物聯網、大數據、區塊鏈等技術加快聯通信息追溯全鏈條。三是嚴格執法，提高違規成本，將運動式執法轉變為常態化執法，嚴格執行出口產品質量監管體系。

政府啟動修法立法程序，出臺相關法律法規的實施細則。盡快根據“應對法”的法律框架制定實施細則，明確突發事件的執行主體、協調機制及應急物資儲備的具體規定。如：財政經費保證，儲備物資種類、數量及最高最低庫存預警機制，儲備基地建設和日常管理、監督機制、處罰機制，等等。

建立軍民融合的物流運輸體系。建立以軍隊運輸為主、民間物流為輔的應急物資運輸網絡，可認定一批相對固定的應急物資運輸企業，必要時直接征用車輛和人員，并給予一定的經濟補償，確保應急物資及時送達。