2020新議題：全球經濟不確定性、全球化轉型與國際合作治理

張麗娟

(1.山東大學，山東 濟南 250100)

2020年的全球經濟始于不確定性。由于新冠肺炎疫情(COVID-19)全球大流行的影響，世界經濟和全球價值鏈面臨著前所未有的挑戰，全球經濟不確定性加劇，并影響著未來的全球化進程。當前，全球疫情防控形勢依然嚴峻，各國疫情蔓延程度和防控舉措不僅存在差異且自身也具有較大不確定性，但力求盡早實現經濟復蘇是各國共同的政策目標。因此，分析研究全球經濟的不確定性、審視其對全球化結構性轉型的影響、探討國際合作治理的挑戰與應對，是當前世界各國面臨的重大議題，也可稱之為2020新議題。

一、全球經濟不確定性風險加大

“不確定性”(Uncertainty)是描述近年來全球經濟形勢的關鍵詞。當前全球經濟的不確定性，既有前期已存不確定性的累積和延續，也有因疫情全球大流行引發不確定性的驟升和加劇。自2008年全球金融危機以來，全球發展漸入應對世界格局與國際秩序新挑戰的歷史時期。這一時期，隨著全球化的演進，國際主要經濟力量的對比發生了改變，國際治理體系顯現相對滯后且改革進展緩慢，全球經濟不確定性趨升，“不確定性”常常被國內外學者描述為“全球發展面臨的最顯著的確定性”。新冠肺炎疫情全球大流行迅速將業已存在的全球不確定性推到了一個更危險的邊緣，從初期的全球供應鏈中斷，到當下全球經濟復蘇前景難測，全球經濟的不確定性主要表現在五個方面。

1.1 經濟不確定性在全球和國別層面持續上升

經濟不確定性是指無法預測未來經濟領域將發生事件的可能性，或者無法預判在多大程度上相關經濟事件發生的可能性與預期一致。經濟不確定性往往導致政府經濟政策中含有無法預知的成分，其中既有不確定的政策預期和效應，也有不確定的政策調整或變化的可能性。經濟不確定性影響并改變著宏觀經濟政策部門和微觀市場主體行為，對宏觀經濟運行具有負向效應，對生產、消費和投資等經濟決策具有顯著制約。2008年全球金融危機一般被視為21世紀最早出現的典型的全球經濟不確定性事件。自2008年金融危機以來，全球經濟總體上處于恢復增長期，但與以往不同，此次復蘇增長伴隨著全球不確定性的同步提高。經濟學家采用實證分析和定量研究的方法測度不確定性指數，旨在反映不同歷史時期全球和國別經濟不確定性的水平。國際貨幣基金組織(IMF)選取世界上人口超過200萬的143個國家的數據，于2020年1月發布的世界不確定性指數(World Uncertainty Index)顯示，自2012年到2019年第四季度，世界不確定性顯著增強，到2019年底創歷史新高。發達經濟體的不確定性超過了新興市場和低收入經濟體，而且經濟體之間貿易和金融聯系越強導致的不確定性同步也越強。(1)Hites Ahir, Nicholas Bloom and Davide Furceri, “60 Years of Uncertainty”, Finance & Development, Vol. 57, No. 1, 2020, https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2020/03/imf-launches-world-uncertainty-index-wui-furceri.htm.若以經濟政策不確定性(Economic Policy Uncertainty)(2)“全球經濟政策不確定性指數”是21個國家經濟政策不確定性指數的國內生產總值(GDP)加權平均值，包括澳大利亞、巴西、加拿大、智利、中國、哥倫比亞、法國、德國、希臘、印度、愛爾蘭、意大利、日本、墨西哥、荷蘭、俄羅斯、韓國、西班牙、瑞典、英國和美國。參見：“Global Economic Policy Uncertainty Index”, Economic Policy Uncertainty, http://www.policyuncertainty.com/global_monthly，訪問時間：2020年8月12日。衡量，全球經濟政策不確定性指數在2008年10月金融危機時期為198，2016年11月為242，2019年6月為303，2019年12月為252。2019年全年有10個月的全球經濟政策不確定性指數遠高于2008年金融危機時期。受新冠肺炎疫情全球大流行影響，2020年5月全球經濟政策不確定性指數高達412。(3)Scott Baker, Nick Bloom and Stephen Davis, “Global Economic Policy Uncertainty Index”, retrieved from FRED, Federal Reserve Bank of St. Louis, https://fred.stlouisfed.org/series/GEPUCURRENT, 訪問時間：2020年6月29日。

上述分析表明，與歷史上曾經發生的全球公共衛生危機相比，2020年新冠肺炎疫情全球大流行不僅出現在全球經濟增長乏力之時，而且出現在全球經濟不確定性風險不斷累積并日趨增強的時期。尤為重要的是，此次疫情直擊全球最重要的增長引擎，發達經濟體和新興經濟體整體面臨經濟衰退。美國經濟學家的實證研究也表明，新冠肺炎疫情大流行造成的巨大不確定性沖擊大于2008年全球金融危機，其程度與1929—1933年大蕭條期間加劇的不確定性相似。(4)Scott Baker et al., “COVID-Induced Economic Uncertainty”, NBER Working Paper 26983, April 2020, http://www.nber.org/papers/w26983.

1.2 全球供應鏈中斷引發供需不確定性

新冠肺炎疫情對全球經濟沖擊的連鎖反應，最早來自供應鏈的中斷，以及由此導致的全球供應與需求突發“脫鉤”、供應鏈體系復工復產時間表難以預期、資金鏈是否可持續等仍存不確定性。“中國制造”是全球供應鏈的中心組成部分，在全球價值鏈和主要跨國公司的產業鏈上舉足輕重。受疫情影響，2020年第一季度中國貿易總量急速下降，貿易順差大幅收縮。根據國家統計局公布的數據，2020年第一季度中國進出口貿易額同比下降6.4%，其中出口同比下降11.4%，其影響波及相關產業的全球供應鏈。

疫情伊始，因防控所需的居家隔離一度導致世界范圍的企業停工、生產停滯、上下游供應鏈斷裂。全球汽車產業鏈最早受到了沖擊。由于武漢是全球汽車零配件供應鏈的重要物流中樞，疫情爆發后，全球汽車行業，包括歐洲、美國、韓國、日本等各主要汽車廠商，都出現供應鏈危機，生產被迫中斷。即使在復工復產期間，由于供應鏈上的關鍵部件難以及時供應，供應鏈上某個廠商的生產和供應缺口，即可導致國內外產業鏈上的生產停滯或工廠裁員，這種供需不確定性則可能導致全球供應鏈處于相當長時間的危機之中。

與本世紀前兩次(2001年和2008年)全球性經濟衰退不同，此次疫情引發的經濟衰退是對供給和需求兩端的沖擊。與主要由需求短缺導致的衰退相反，由供給側驅動的衰退所帶來的挑戰在于，它可能導致產量急劇下降和普遍的生產瓶頸。在這種情況下，普遍性的短缺(也是一些國家自1970年代石油危機以來從未遇過的狀況)最終可能導致通脹上升而非下降。事實上，上次出現同等規模的沖擊可追溯到1970年代中期的石油供應危機。(5)Kenneth Rogoff, “That 1970s Feeling”, Project Syndicate, March 2, 2020, https://www.project-syndicate.org/commentary/next-global-recession-hits-the-supply-side-by-kenneth-rogoff-2020-03.在高度全球化前提下，因全球供應鏈中斷引發的供需不確定性也隨之增加了。

1.3 貿易政策不確定性持續加大

當前貿易政策的不確定性主要源自全球貿易外部環境的突發改變及其未來走向的不可預期。受新冠肺炎疫情全球大流行影響，部分國家和地區采取了進出口管控甚至暫時禁運等貿易限制措施。啟動這些臨時性限制措施有其必要性，但與兩個前期因素疊加在一起，對全球貿易的制衡效應就隨之擴大了：一是自2018年以來受貿易保護主義措施影響，全球貿易已經在不確定性中艱難前行，貿易強國的單邊主義和貿易限制措施已嚴重打擊了國際市場對全球貿易前景的信心；二是自世界貿易組織(WTO)成立以來，多邊機制的維護和自由貿易政策的推行遇到了前所未有的阻力，部分國家的決策者及國內利益攸關者對開放貿易的持續擴大存有疑慮，各主要經濟體對世界貿易組織改革議題的基本立場與思路也存在分歧。(6)參見姜躍春、張玉環：“世界貿易組織改革與多邊貿易體系前景”，《太平洋學報》，2020年第4期，第81-91頁。此兩個前期因素加上疫情防控實施的各類貿易限制，在一定程度上進一步加大了貿易政策的不可預見性。

據世界貿易組織預測，2020年全球商品貿易總量將下降12.9%～31.9%，如此大的區間幅度恰恰反映了此次重大公共衛生危機具有前所未有的性質，以及對全球貿易影響的高度不確定性。預測顯示，疫情引發的貿易下滑幅度可能超過2008—2009年全球金融危機。與此同時，對2021年全球貿易復蘇的預估同樣存在不確定性，其結果在很大程度上取決于疫情的持續時間以及應對政策的有效性。樂觀的預計是，全球商品貿易總量在2020年大幅下降 12.9% 之后，有望在2021年實現高達21%的反彈。參見表1。但這一預測本身的不確定性程度非常高，2020年和2021年全球貿易的結果都可能高于或低于當前預測的范疇。(7)World Trade Organization, “Trade Set To Plunge as COVID-19 Pandemic Upends Global Economy”, April 8, 2020. https://www.wto.org/english/news_e/pres20_e/pr855_e.htm.

表1 世界貿易組織預計全球商品出口貿易同比增減(%)

除了因疫情導致全球供應鏈中斷對貿易的影響，各國在疫情期間采取的貿易限制措施，也對貿易產生了直接影響。有關衛生醫藥用品的進出口管制，國際旅行限制、國際運輸限制和航空管制以及與之相關的對貨物和服務貿易的限制等措施，對全球貿易帶來了顯著的負面影響，且具有突發性、不可預見性和短期內難以磋商解決等特點。更為遺憾的是，2019年12月11日，世界貿易組織爭端解決機制停擺，多邊貿易體系對全球治理的作用進一步弱化，這也在客觀上增加了全球貿易的不確定性。

此外，各國在緊急應對疫情和迅速出臺政策支持恢復經濟的同時，也開始重新評估本國經濟貿易對外部市場的過度依賴可能帶來的一系列問題。一些經濟對外依存度較高的國家甚至開始調整產業政策，將那些貿易依存度較高的關鍵產業，納入國內經濟建設體系加大力度支持重建，尤其對那些涉及應對全球公共衛生危機的產業，如醫療器械和醫用防護用品產業，加強本土制造、就近供應和當地儲備，以進一步降低對外依存風險。類似的產業政策調整難免產生貿易轉移的效應，增加經濟“脫鉤”的壓力。

1.4 跨國公司運營面臨不確定性風險

新冠肺炎疫情全球大流行的突發使跨國公司面臨現金流趨緊、供應鏈中斷、市場供求雙向受挫等多重壓力，多數全球跨國公司預計2020全年營收將顯著減少。由于原材料供應商生產受限、物流不暢和主要市場所在國經濟衰退，跨國公司面臨虧損壓力，供應鏈上的中小企業則面臨生存壓力。疫情對全球制造業的影響巨大，并可持續數月。(8)Pierre Haren and David Simchi-Levi, “How Coronavirus Could Impact the Global Supply Chain by Mid-March”, Harvard Business Review, February 28, 2020, https://hbr.org/2020/02/how-coronavirus-could-impact-the-global-supply-chain-by-mid-march?ab=hero-subleft-1.

聯合國貿發會議(UNCTAD)2020年3月發布對全球5 000家跨國公司的調研顯示，這些企業預期今年平均盈利水平將較去年縮水30%，其中能源和基礎材料行業、航空業、汽車及零部件產業受疫情影響將最為嚴重。報告同時指出，發達國家企業盈利預期降幅較發展中國家更大。2020年發達國家跨國企業的盈利預計將比上年減少35%，發展中國家則將減少20%。而受能源行業盈利前景黯淡拖累，加之對全球產業鏈依賴度極高，美國跨國公司今年總盈利預計將僅為去年的一半。(9)UNCTAD, “Impact of the COVID-19 Pandemic on Global FDI and GVCs”, March 26, 2020, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaeiainf2020d3_en.pdf.

尤為重要的是，跨國公司在全球布局經營的外部環境正在發生變化，世界主要經濟體在應對新冠肺炎疫情過程中對是否繼續推進全球化的分歧越來越大，“去全球化”的風險仍在上升期，逆全球化也從供需兩個方向影響著全球供應鏈。各國關于經濟全球化的共識難以達成或甚至加速破裂，影響著跨國公司的全球戰略布局，部分產業鏈的重構進程可能進一步加快。疫情還會促使跨國公司在多個區域尋求可替代的供應商以降低風險，這一因素將與國際貿易摩擦、國際稅收規則變革等因素疊加，從而導致國際分工和產業鏈布局的加速調整。(10)張斌：“新冠肺炎疫情對宏觀經濟政策、財稅改革與全球化的影響”，《國際稅收》，2020年第4期，第6頁。由于疫情對全球產業鏈的巨大沖擊，傳統的勞動成本優勢等東道國環境因素在跨國公司產業鏈調整或重構過程中的地位將會有所下降。鑒于疫情沖擊下全球產業鏈的脆弱性表現，跨國公司將更加注重其全球產業鏈的安全性，一方面會將部分產業鏈條本土化，另一方面將更加重視包括大國關系、民族主義情緒等在內的國際政治因素對投資環境的影響。(11)李曉、陳煜：“疫情沖擊下的世界經濟與中國對策”，《東北亞論壇》，2020年第3期，第53頁。上述兩方面不僅受國內經濟政策的影響，還受到國際關系和國際秩序的影響，因而增加了跨國公司跨國經營面臨的不確定性風險。

1.5 全球經濟復蘇前景仍具不確定性

新冠肺炎疫情全球大流行所引發的經濟不確定性使得全球經濟復蘇的不確定性加大。盡管各國積極出臺刺激經濟恢復的政策，全球經濟復蘇前景仍存在較大的不確定性。

國際貨幣基金組織2020年4月發布《世界經濟展望》，預測疫情引發的全球公共衛生危機將導致2020年全球經濟收縮3%。6月24日，國際貨幣基金組織更新發布《世界經濟展望》，在前所未有的危機和不確定的復蘇背景下進一步調低經濟預期，比4月份預測低1.9個百分點，預計2020年全球增長率為-4.9%。(12)國際貨幣基金組織：《世界經濟展望》，2020年4月，https://www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2020/04/14/weo-april-2020；“《世界經濟展望》更新：前所未有的危機，不確定的復蘇”，2020年6月24日，https://www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOUpdateJune2020。各國采取的緊急經濟刺激政策是否可能導致全球支出短缺，就業復蘇是否能夠實現，目前還難以判斷，在這種形勢下對全球經濟復蘇增長的預測也具有極大的不確定性。

世界銀行2020年6月8日發布最新《全球經濟展望》預計,全球經濟2020年將收縮5.2%，是二戰以來最嚴重的全球經濟衰退。其中，發達經濟體預計2020年經濟收縮7%，新興市場和發展中經濟體預計收縮2.5%，達到60年以來的最低點。世界銀行稱，這一樂觀預計的前提是疫情可控，世界經濟2020下半年開始復蘇。(13)World Bank, “The Global Economic Outlook During the COVID-19 Pandemic: A Changed World”, June 8, 2020, https://www.worldbank.org/en/news/feature/2020/06/08/the-global-economic-outlook-during-the-covid-19-pandemic-a-changed-world.

世界貿易組織分三種情形對全球經濟貿易復蘇作了預測：在樂觀的V型復蘇情景中，預計2020年全球國內生產總值縮水約5%，全球貿易下降8%，前提是疫情持續時間三個月左右。在不太樂觀的U型復蘇情景中，全球國內生產總值預計縮水約9%，全球貿易下降約17%，前提是疫情與相關隔離措施持續約6個月，但經濟將在2021年復蘇。在悲觀的L型復蘇情景下，預計國內生產總值收縮約11%，全球貿易下降約20%，2021年難見復蘇。(14)World Trade Organization, “Trade Statistics and Outlook: Trade Set To Plunge as COVID-19 Pandemic Upends Global Economy”, April 8, 2020, https://www.wto.org/english/news_e/pres20_e/pr855_e.htm.

經濟合作與發展組織(OECD)2020年6月10日發布經濟預測稱，在高度不確定性下，有兩種情形可能出現：若年底前出現第二波疫情，則2020全球經濟產出將收縮7.6%，2021年有望恢復增長2.8%，鑒于經濟合作與發展組織國家失業率翻番，2021年就業復蘇希望不大；若能夠避免第二波疫情，則今年世界經濟將萎縮6%，經濟合作與發展組織國家失業率攀升至9.2%，過去五年的收入增長也將在2021年化為烏有。(15)OECD, “The World Economy on A Tightrope”, OECD Economic Outlook, June 2020, http://www.oecd.org/economic-outlook/june-2020/.

新冠肺炎疫情全球大流行對世界經濟的影響，不論從波及范圍還是影響路徑和程度，都是歷史上從未有過的。2020年第一季度美國實際國內生產總值銳降5%，第二季度按年率計算下降了32.9%，是二戰以來的最高值。歐盟委員會5月6日發布最新預測稱，2020年歐洲經濟將出現“歷史性衰退”，歐盟經濟將萎縮7.5%，遠遠超過2008年全球金融危機時的水平。新冠肺炎疫情危機是一種對稱的沖擊，不僅傷害了所有歐盟成員國，而且各國間緊密的經濟相互關聯性正在放大總需求和供給沖擊。由于歐盟各國間密切的相互依存關系，一個國家的不完全復蘇將波及到所有其他國家，并抑制各成員國經濟增長。(16)European Commission, “Spring 2020 Economic Forecast: A Deep and Uneven Recession, An Uncertain Recovery”, May 6, 2020, https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic-forecasts/spring-2020-economic-forecast-deep-and-uneven-recession-uncertain-recovery_en.

與此同時，全球各國政府和央行為經濟復蘇所采取的財政金融政策的規模和力度也創造了新的歷史。這些政策的及時出臺無疑產生了積極的效應，但疫情持續時間的不確定性也影響了政策發揮作用的效果。國際貨幣基金組織擔憂，在巨大不確定性下，金融市場表現與實體經濟形勢之間出現了脫節。如果投資者的風險偏好減弱，這種脆弱性可能威脅經濟復蘇。(17)國際貨幣基金組織：《全球金融穩定報告》，2020年6月24日，https://www.imf.org/zh/Publications/GFSR/Issues/2020/06/25/global-financial-stability-report-june-2020-update。

綜上所述，2020年的全球經濟正經歷著前所未有的不確定性，這種不確定性是新冠肺炎疫情全球大流行引發的不確定性、外部環境的不確定性和內部增長的不確定性的三重疊加，世界經濟恢復穩定發展的程度也將取決于上述三種不確定性的消減速度。由于疫情帶來的全球經濟貿易不確定性前所未有，加上疫情防控形勢依然嚴峻，世界各國應對和管控疫情的有效性和完全消除疫情的時間表尚不可預見，全球經濟的不確定性或有可能持續，從而使得全球面臨的百年未有之大變局，又增加了新的不確定的變量。

二、全球化的結構性轉型加速

從某種意義上，當前的經濟衰退也可以看作是關于全球化未來趨勢的一次壓力測試。有關全球化的反思包括了若干共同議題，例如：如何評估全球化的貢獻？全球化是不是過度了？全球化會發生逆轉嗎？全球化是否會終結？對這些問題的反思難有唯一答案，但比較明確的趨勢是，全球化不會終結，也不會停止，單個經濟體倡導的“逆全球化”經濟政策無法阻止全球化的大趨勢。事實上，新冠肺炎疫情的教訓并非證明全球化是失敗的。其真正的教訓是，盡管全球化會帶來很多的收益，但全球化自身也是脆弱的。(18)Henry Farrell and Abraham Newman, “Will the Coronavirus End Globalization as We Know It?” Foreign Affairs, March 16, 2020, https://www.foreignaffairs.com/articles/2020-03-16/will-coronavirus-end-globalization-we-know-it.如何從全球化中受益并防范其脆弱性帶來的風險，才是政界和商界需要反思的政策議題。

自20世紀90年代以來的經濟全球化，通過貿易自由化、資本流動國際化和生產一體化，促進了國家間在經濟貿易上的相互依存，與此同時，也使得各國更容易受到國際突發事件連鎖反應的沖擊影響。逐漸地，傳統上支撐全球化擴張發展的政治經濟和社會體系也發生了變化?？梢哉f，影響未來全球化新趨勢的主要力量醞釀已久，此次疫情只是全球化結構轉型加速的催化劑?；诖?，全球化的結構性轉型將主要在以下四個方面體現出來。

2.1 各國開放發展的利益轉變推動全球化轉型

《關稅與貿易總協定》(GATT)創立之時，面對戰后經濟復蘇的挑戰，世界主要經濟體確立了促進全球貿易向自由化和多邊化方向發展的目標，消除貿易壁壘、打破貿易保護主義是各國的主要貿易政策目標。從理論上，自由貿易是理想的國際貿易模式，各國經濟發展都能夠從開放貿易中受益。在現實中，盡管自由貿易難以實現，但至少各國都有推動貿易自由化的內在動力和外部環境?！蛾P稅與貿易總協定》通過八個回合的多邊貿易談判，總體上實現了推動全球貿易沿著更加開放、更加自由和更加多邊化的目標前行,降低關稅和非關稅壁壘是全球化的重要推力。進入21世紀，全球貿易競爭加劇，貿易政治再度盛行,不僅以利益集團和選民利益為主導的國內政治影響貿易政策，地緣經濟意義上的單邊主義也強勢回歸，發達經濟體以就業保護為核心的貿易保護主義，使得各國在全球化中推動開放發展的利益驅動發生改變。

未來全球化或在三個方面進一步轉型：一是從擴大開放的擴張性全球化轉型到穩健開放的內斂性全球化，從單一增長目標主導的全球化轉向兼顧經濟與社會平衡發展的全球化。20世紀的全球化中，各國重點追逐的利益目標是降低壁壘融入全球化，以開放促增長。21世紀以來的全球化，承載了更多更高的社會目標，比如，貿易應利于實現社會公正，利于縮小收入差距，利于保護充分就業等等，如何實現全球化的發展目標與公民社會目標的兼容，是各國政府更加關注的利益平衡所在。二是從打破貿易保護(主義)的全球化轉變到兼容貿易保護的全球化。20世紀的全球化，沿著“世界是平的”一路走來，在驚嘆于世界變得如此之小、變化如此之快時，諸多國際治理機制和國家治理體系還來不及適應快速推進的全球化，政策機制和治理體系的缺口較大，當選民利益與制造業就業機會減少關聯在一起的時候，國內利益群體和民粹主義使得全球化中加強國內利益保護隨之在發達經濟體復興，貿易保護與就業保護成為密不可分的貿易政治議題。(19)Robert A. Rogowsky、張麗娟：“就業保護與美國貿易保護新階段”，《國際貿易問題》，2018年第3期，第1-11頁。三是在政策空間上從包容的全球化轉型過渡到對等的全球化。在包容的全球化下，發達經濟體給予“發展中國家”(20)《關稅與貿易總協定》/世界貿易組織語境下適用于“特殊與差別待遇”條款的“發展中國家”是一個特定的概念范疇，參見彭德雷、周圍歡、屠新泉：“多邊貿易體制下中國發展中國家地位問題研究——基于歷史、現實與規范的多維考察”，《太平洋學報》，2020年第1期，第64-75頁。單方面、非互惠的優惠待遇，幫助發展中經濟體通過開放貿易實現經濟發展。在世界貿易組織規則體系中，關于“發展中國家”的“特殊與差別待遇”賦予發展中經濟體一定的政策空間，這在21世紀的全球化中受到了挑戰。發達經濟體要求發展中經濟體“對等開放”，要求重新審核世界貿易組織中的“發展中國家”地位及與之相關的非互惠待遇。全球化與貿易開放之間夾雜著越來越多的變量，其中既有地緣政治的變量，也有地緣經濟的變量。

2.2 全球價值鏈從快速擴張走向穩健布局

全球化與全球價值鏈、全球供應鏈和區塊鏈的迅速發展密不可分。全球價值鏈使得生產工序和過程更加細化、供應鏈條加長，以外包、離岸生產和對外直接投資為主要路徑，每個產品的中間品均來自不同經濟體，制造業的最終產品價值中往往包含了不同環節的增值，并已成為真正意義上的“世界制造”。與此同時，國際直接投資的迅速發展，推動了經濟全球化質的飛躍。投資超越貿易使世界經濟發生了歷史性的變化，產生了投資替代貿易、投資創造貿易和投資改變貿易的效應，形成更深層次的全球化。(21)張幼文：“要素流動下世界經濟的機制變化與結構轉型”，《學術月刊》，2020年第5期，第39-50頁。由此進一步推動全球價值鏈快速擴張。20世紀90年代的全球化，以跨國公司主導的產業內貿易和產業間貿易主導了全球貿易態勢。跨國公司通過全球價值鏈將研發、生產加工和銷售布局在具備比較優勢的不同國家或地區，形成了跨區域或跨國界的生產—銷售鏈條，中間品貿易占世界貿易的比重不斷提高，跨國公司的競爭力和對全球市場的主導能力空前提高，產業內貿易、產品內貿易、乃至公司內貿易的盛行成為上一階段全球化快速擴張的突出特征。

自1995年世界貿易組織建立到2008年全球金融危機之前，可以說，全球化經歷了非常難得的一個快速推進的歷史時期。研究表明，2008年金融危機即開啟了一個緩慢的“去全球化”時代。按照全球貿易開放指數(世界出口與世界總產值的比率)衡量，2008年這一指數達到61.1%的峰值，代表著世界經濟最開放的時期，也代表著全球化的高峰時代。自金融危機開始，貿易開放一直處于倒退狀態，2017年貿易開放指數降至53.5%。自二戰以來，全球化首次出現倒退，新冠肺炎疫情的全球大流行會進一步推動全球化的倒退。(22)Douglas A. Irwin, “Globalization is in Retreat for the First Time Since the Second World War”, Peterson Institute for International Economics, April 23, 2020, https://www.piie.com/research/piie-charts/globalization-retreat-first-time-second-world-war.但這種倒退僅是開放指數意義上的，并不意味著全球化的停滯，實質上反映了全球化的結構性調整和轉型。

疫情對供應鏈中斷的破壞性，也促使原來全球價值鏈無限延伸的國際分工趨向減緩。一方面，有些經濟體或借此機遇打造醫藥和醫療保健產業的國產化和本土化生產鏈和供應鏈，或通過政府出臺更優惠政策吸引跨國公司回歸本土；另一方面，跨國公司也不得不重新考量全球產業鏈布局的風險，特別是在后疫情時代重啟投資布局時，如何避免全球價值鏈過于集中、如何應對突然中斷的供需鏈，也是跨國公司需慎重考量的因素。從趨勢上看，盡管逆全球化仍將與全球化同行，但一國試圖將其跨國公司全球海外產業全部遷回本土以實現自給自足，很難成為有效的經濟政策選擇。對于跨國公司而言，穩健布局的全球化戰略應是更為務實的選擇。

2.3 全球貿易競爭優勢從產品提升到制度和治理

在全球化的上一階段，全球競爭優勢主要體現在產品成本的比較優勢，各經濟體在國際市場的競爭集中在制造業和貨物貿易領域，勞動力比較優勢成為關鍵的競爭優勢，對發展中經濟體尤為如此。中國加入世界貿易組織時期的全球化，對外貿易的基本政策目標是擴大出口、實現出口創匯，“中國制造”產品因勞動力成本比較優勢，在世界市場具有顯著競爭優勢。隨著中國在全球貿易地位的上升，全世界更加關注與中國在全球貿易競爭地位相對應的制度和環境因素，比如中國產品的創新技術來源與知識產權保護、“中國制造”是否在合理勞動標準和環境標準前提下生產、中國貿易政策合規性和貿易便利程度如何、中國國有企業是否引發了不公平競爭等制度問題。為了確保貿易伙伴的貿易也是“公平”的，發達經濟體通過貿易立法設計了相應的貿易救濟措施作為有力的政策工具，如特別關稅、反傾銷和反補貼、特別保障措施等等，以貿易制度有效保護本土廠商利益。

經濟全球化加深了各經濟體的經貿相互依存，經貿依存度的深化則進一步加劇了制度異質性的各經濟體之間的制度性貿易爭端，不僅貿易沖突更多地聚焦與貿易有關的政策和制度，貿易談判的重點也主要關注與營商環境有關的法律制度和程序。在全球化的下一階段，國際貿易競爭的主要挑戰將來自貿易制度的公平與透明、貿易政策程序的公正與效率和營商環境的法治與便利。一國的國家治理能力，包括對重大公共衛生突發事件作出反應的能力和應急能力，也將成為重要的全球競爭要素。面對轉型后的全球化新階段，一個經濟體要具備全球貿易競爭優勢，應至少具備兩個基本條件：一是具備世界認可的產品和技術競爭優勢；二是具備世界認可的營商制度環境和治理能力。

2.4 國別全球化政策更加關注國內經濟社會需求

新冠肺炎疫情全球大流行引發的經濟衰退與以往任何一次全球經濟危機都不同。此次危機的核心是人類社會對流行病的恐懼，市場信心受重挫，危機的爆發并非源自經濟要素或金融部門的直接風險，而是國際公共衛生突發事件對人類生命的威脅。因此，通過財政和貨幣政策等經濟刺激政策可以緩解市場的擔憂，助力復蘇經濟，幫助企業復工復產，幫助貧困家庭緩解生活所需，但如果新冠肺炎疫情得不到有效控制，經濟刺激政策的有效性也會大打折扣，因為問題的根源不是經濟，而是全球大流行的威脅?！案腥炯膊〉娜祟悓⑹亲钪匾拇鷥r，而這一代價會導致社會解體。那些無望、無業、無資產的人很容易轉而與那些生活得更好的人對抗。今天經濟政策的主要目標(甚至是唯一目標)應該是防止社會崩潰，經濟政策現在可以發揮的最重要作用，是在這種巨大的壓力下保持社會紐帶的牢固?！?23)Branko Milanovic, “The Real Pandemic Danger is Social Collapse”, Foreign Affairs, March 19, 2020, https://www.foreignaffairs.com/articles/2020-03-19/real-pamdemic-danger-social-collapse.

正因為如此，各國政府為應對新冠肺炎疫情出臺的刺激經濟政策，都包含了維持社會穩定和保障基本民生的相關舉措，政府經濟政策的首要議程不是單向擴大全球化，而是提升對民生和國內社會需求的關注度，直接向民眾提供財政補貼。受疫情影響，民眾對自由市場的信心受挫，政府的經濟政策目標將更有利于本國經濟。隨著民族國家重新獲得政策空間，超級全球化將保持守勢。(24)Dani Rodrik, “Will COVID-19 Remake the World?” Project Syndicate, April 6, 2020, https://www.project-syndicate.org/commentary/will-covid19-remake-the-world-by-dani-rodrik-2020-04.

此次疫情也引發了關于社會契約(social contract)變革的反思。因為民眾更加意識到他們所面臨的風險，無論是疫情還是失業，都需要政府提供新的社會契約，包含更多的社會保障。這不僅會改變國家與市場之間的平衡，還將改變私營部門與公共部門之間的平衡。各國政府在籌劃未來經濟開放和全球化策略時，需要籌劃構建新的社會契約，確保經濟增長具有包容性，有利于維護廣泛的國內民眾利益，特別是減少全球化的負面影響，保障就業機會和縮小貧富差距。上述分析表明，全球化仍會繼續，但與以往不同，今后的國別全球化策略不是僅僅服務于貿易開放，還要關注如何使得全球化更能夠貼近民意回應民生，更好地保障社會民眾的基本利益訴求，逐步形成利于經濟和社會長期可持續發展的新格局。

三、應對不確定性需國際合作共建全球治理

新冠肺炎疫情全球大流行引發的全球公共衛生危機是對國際合作和全球治理的一次重大考驗，應對危機和全球不確定性需要國際合作，完善全球治理也需要國際合作。正如國際貨幣基金組織在2020年6月更新的《世界經濟展望》中所指出的，“考慮到這場危機的全球性，各國必須在多個領域開展合作，應對共同的挑戰。除了應對疫情之外，政策制定者還必須開展合作，解決貿易和技術緊張局勢背后的經濟問題，并彌補基于規則的多邊貿易體系中的缺口。如果不能找到解決這些摩擦的持久方案，從新冠肺炎疫情危機中的最終復蘇將面臨危險。”(25)國際貨幣基金組織：《世界經濟展望》，2020年6月24日，https://www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2020/06/24/WEOUpdateJune2020。

3.1 建立國際合作機制應對全球突發性公共衛生危機

縱觀人類發展史，危機總是與人類進步相伴而行。新冠肺炎疫情全球大流行對人類的威脅跨越了國界，威脅著不同經濟發展水平和不同政治制度的世界各經濟體，是影響空前的全球突發性公共衛生危機，也因此凸顯了通過國際合作應對危機的重要性。此次疫情防控，既是對各國國家治理體系和治理能力的考驗，也是對國際合作應對機制和全球治理體系的考驗。疫情也提出了一個新議題，即全球應如何組織自身力量以抗擊流行病的威脅，全球化新階段的多邊治理體系應該怎樣構建，才能夠有效應對全球突發性公共衛生事件。

全球流行病對人類健康的威脅具有常態化的趨勢。非典、禽流感、甲型H1N1流感、埃博拉等都對人類健康和全球公共衛生產生過巨大影響，新冠肺炎疫情正在產生更為廣泛的影響，形成全球重大公共衛生危機。在全球化構建的發達網絡之下，一旦出現全球性大規模流行病，幾乎沒有國家可以獨善其身，應對重大公共突發衛生危機必須通過更加緊密的國際合作。全球流行病的預防和干預需要全球公共產品，而要提供它，必須通過加強國際合作共同搭建全球治理的機制框架。新冠肺炎疫情帶給世界最重要的經驗之一，就是人類社會是休戚與共的命運共同體，全球流行病預防控制和全球公共衛生危機的應急管理，需要凝聚全人類的智慧與力量，只有通過各國在疫情防控和經貿秩序恢復方面的跨境合作，才能提出應對全球突發公共衛生危機的最佳方案。

3.2 加強國際組織間合作應對全球性議題

確保公共衛生安全、保護環境促進可持續發展是人類追求的共同目標，上述目標必須由全球治理機構和組織引領下的國際合作向全球提供全球公共產品方可實現。多邊和區域貿易協定一直推動建立衛生與健康標準方面的規則，為協調解決自由貿易與公共衛生之間的沖突提供制度保障。世界貿易組織的《實施衛生與植物衛生措施協定》(簡稱SPS協定)是在烏拉圭回合達成的多邊協定，旨在規范各成員方實施衛生檢疫措施的行為，支持保護人類健康和公共衛生所采取的必要措施，體現了貿易自由化與保護人類和動植物生命健康之間的平衡。2006年世界衛生大會通過了國際貿易與衛生的決議，敦促會員國利用貿易協定提供的機遇應對潛在挑戰，世界衛生組織(WHO)還有諸多其他決議涉及國際貿易與公共衛生事務，旨在幫助國際社會預防和應對可能跨越國界并可能威脅人類健康的公共衛生風險。只有通過國際組織間的合作，才能更好敦促各國實現貿易開放與公共衛生安全之間的協調發展。

糧食和食品安全是另一個需要國際合作的全球性議題。聯合國糧食及農業組織(FAO)、世界衛生組織和世界貿易組織共同建立了國際食品標準和貿易規則的框架，三方合作共同發揮重要作用，是自由貿易與公共衛生間政策協調的關鍵路徑。2020年的糧食貿易雖受到的直接影響有限，但糧食安全和食品安全已經被各國廣泛提到政策議程，作為全球性議題，其有效應對必須建立在國際組織間的協調、各國政府間的合作、世界貿易組織爭端解決機制調節以及各國治理能力建設等基礎之上，國際組織間的協調和合作是應對全球性議題不可或缺的路徑選擇。

3.3 敦促國際合作完善全球經濟治理體系

全球經濟治理體系是針對國際貿易與投資、國際金融與貨幣等跨境經濟活動而形成的由國際規則和國際組織構成的治理系統。二戰后形成的全球經濟治理體系是由《關稅與貿易總協定》及隨后的世界貿易組織、國際貨幣基金組織和世界銀行三大機構組成的全球多邊治理機制。在多邊主義主導全球發展的全球化階段，傳統的全球經濟治理體系為穩定全球經濟和貿易秩序發揮了至關重要的作用。隨著全球化加速，新興經濟體和發展中經濟體在全球發展中發揮著越來越重要的作用，全球經濟治理面臨的挑戰也越來越突出。特別是近年來單邊主義和貿易保護主義回潮，傳統全球經濟治理體系的有效性和合法性面臨嚴峻挑戰，難以適應全球秩序重構的歷史性變化，新的國家力量、國際力量和全球發展議題也無法在原有框架下找到有效的規則約束，完善全球治理體系已迫在眉睫。

各國都意識到全球治理體系亟需改革完善，在全球治理改革和完善的必要性上存在廣泛共識，但在如何改革方面，尚缺乏各國都能接受的方案，存在全球經濟治理的共識危機。面對全球化與逆全球化兩種力量的沖突加劇，單邊主義再度盛行，敦促國際合作應對國際突發重大公共衛生危機成為國際呼聲。不能否認，疫情可防可控是經濟復蘇的前提，疫苗和醫療用品的交付能力是疫情可控可防的前提，而國際合作是這一切的前提。只有通過加強國際合作和平等對話，才能夠實現改革和完善全球經濟治理體系，促進全球恢復發展的目標。

四、結 語

應對新冠肺炎疫情是2020年世界各國面臨的新挑戰。由疫情引發的全球經濟不確定性在部分地區開始減弱，但在有些地區仍在持續加大。疫情對全球供應鏈的影響具有突發性，也產生了長期和滯后效應。由于疫情防控的不確定性，各國際機構對全球經濟的前景預測，均區分了樂觀和悲觀等多種情形，這在歷史上有關全球經濟的預測與展望報告中也不多見。積極做好疫情防控，抓緊恢復經濟秩序，是各國政府正在努力的方向，其主要政策目標也是通過宏觀經濟政策的實施，尋求降低經濟的不確定性，提高經濟社會發展的韌性。

與此同時，全球化的轉型也在進行中。此次疫情對全球化產生了結構性沖擊，今后的全球化將會繼續下去，但演進形態與以往不同。全球競爭已經不單是產品和市場的競爭，全球化也不單是“走出去”，各國全球化發展的利益目標將更多地轉向就業和民生，有關全球化和開放發展的政策也將趨向于更為穩健、更關注國內經濟和社會發展目標，在全球價值鏈的布局上也將更趨向于保障關鍵產業風險可控，能夠應對國際重大公共衛生事件的風險，有關制度型開放的重點也將更加重視營商環境制度和國家治理能力的建設。

毋庸置疑，通過國際合作改革完善全球治理體系是有效應對全球危機的重要保障。保障人類健康實現可持續發展是人類追求的共同目標，全球流行病對人類健康的威脅不會停止，挑戰仍很嚴峻，沒有一個國家可以孤立應對這一挑戰，必須通過全球多邊治理機構引領下的國際合作，才能夠有效管控人類面臨的流行病等威脅，有效應對突發公共衛生危機。自二戰結束以來，全球多邊治理機制經歷了歷史的考驗，發揮了不可替代的作用，從國際金融和貨幣監管到促進投資與發展和多邊貿易投資機制規則化，以國際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿易組織為支柱的多邊體系保障了一個基于規則的全球發展環境，為全球經濟的大發展奠定了制度和體系的基礎。面臨百年未有之大變局，世界經濟和政治秩序正在發生深刻變革，傳統的全球多邊治理機制已經滯后，不能反映世界發展的現實和需要，通過國際合作推動全球經濟治理機制的變革，是應對全球經濟不確定性、推動全球化向更高階段發展的關鍵。