國土空間規劃背景下的村莊規劃探析

侯淑珺，趙梅紅

（中原工學院，河南 鄭州 451191）

1 研究背景

新時期，新變革。隨著我國城鄉融合發展不斷推進，加強生態文明建設，合理優化空間規劃格局，如何做好國土空間規劃對于國家空間發展具有重大意義。2019年5月，國務院發布《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確開展國土空間規劃指導思想及主要目標，構建“五級三類”系統框架，做好村莊規劃詳細規劃，落實“多規合一”的實用性村莊規劃[1]。《若干意見》的頒布標志著我國國土空間規劃邁向新時期。

黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略。聚焦農民、農村、農業問題，實現鄉村人才、產業、文化、組織、生態全面振興。實現鄉村振興，做好村莊規劃要遵循以下幾點原則（1）以人為本：改善人居環境，切實解決農民生活空間現存問題；（2）因地制宜：傳承歷史文化，挖掘村莊特色產業帶動村莊生產空間建設發展；（3）生態宜居：堅持村莊建設“底線思維”，維護村莊生態安全格局；（4）五位一體：堅持“多規合一”，繪制村莊規劃“一張藍圖”。

當前，我國國土空間規劃正值發展階段，鄉村振興戰略開展地如火如荼，解決村莊規劃現存問題是做好國土空間規劃背景下村莊規劃詳細規劃的首要任務。

2 村莊規劃問題梳理

2.1 村莊土地規劃布局混亂

長期以來，由于我國城市發展快速擴張，城市建設過程中占用村莊土地建設指標現象嚴重。從而，造成村莊內部大量土地資源流失、村莊產業建設困難以及村莊區域整體發展落后等困境。于此同時，這一現象從側面反映出我國村莊規劃中土地規劃布局混亂。而分析其根本原因在于以下3點：

管理體制缺失：我國村莊規劃與村莊土地規劃分屬于住房與城鄉建設部門與國土資源部門，兩部門之間存在缺乏溝通以及政策對接等矛盾問題突出，導致村莊規劃建設落地實施困難[2]。與此同時，土地管理體制的缺失造成村莊宅基地建設缺乏管控，村莊內私搭亂建現象嚴重。村莊規劃中土地規劃指標不明晰、土地權屬不明確、村莊內部空心化、村莊土地荒蕪等，增加了村莊土地流轉難度。

技術底圖不統一：以往在我國村莊規劃編制過程中常以比例為1∶1000的比例尺為標準，其規劃比例精度較高，而村莊土地規劃常以遵循鄉級土地規劃1∶10000的比例尺，對于村莊土地規劃比例過大。從而，導致村莊土地分類布局精度不夠。當前，國土空間規劃下的村莊規劃將以第三次全國國土調查數據為基準，采用不低于1∶5000比例尺，對于村莊的居民點布局仍然無法精確把控[3]。

土地分類不明確：鄉村振興戰略規劃實施以來，對于實現村莊發展全面振興這一總目標，各地村莊規劃設計方案提出了許多新的發展建議與思路，其中包括村莊特色民宿、商業集會、農業觀光體驗園等，以及各類村莊歷史文化風貌展示，其用地皆尚未在村莊土地規劃明確劃分，使得村莊空間布局規劃落地難[4]。

2.2 村莊產業結構單一

當前，我國多數村莊產業布局以第一產業農業為主，主要包括糧食種植、畜牧養殖等，其次為第二產業制造業，主要包括食品加工廠、輕工業制造等，而以服務業為主的第三產業開展較少。這種單一產業結構發展模式下的村莊建設，主要存在以下幾點問題：（1）以農耕為主的村莊建設產能較低，勞動力缺失，導致村莊產業發展動力不足，經濟建設發展緩慢。）（2）缺乏村莊全域整體長效性規劃布局，村莊居民生態保護意識缺失，村莊生產生活造成環境污染嚴重。（3）盲目追逐經濟效益，造成村莊特色歷史文化流失。

2.3 村莊規劃村民參與度低

隨著城市化進程的不斷加快，越來越多的村莊青壯年被城市現代化發展所吸引，進而離開家鄉在外謀生，導致村莊“老齡化”日益嚴重，村莊建設喪失活力。同時，村莊規劃設計團隊缺乏對鄉村生活深入了解，“城市化”設計手法不適宜村莊建設，規劃師在與當地村民進行溝通交流中，往往忽視征求在外務工人員意見，從而，造成村民參與村莊規劃積極性不高，對于村莊規劃設計成果缺乏歸屬感。

3 國土空間規劃背景下的村莊規劃

3.1 科學布局村莊土地規劃

完善管理體制：開展村莊規劃與土地規劃“兩規合一”是落實建設“多規合一”實用性鄉村規劃的關鍵。加強與民協商，加大監管力度，建立健全村莊土地流轉機制，嚴格落實“一戶一宅”政策，有效推進村莊土地規劃，防止村莊土地資源浪費。

統一技術底圖：遵循科學規劃為指導，以第三次全國國土調查成果為基準，統一使用2000國家大地坐標系，結合村莊資源稟賦各項數據調查結果，構建村莊全域實時數據信息平臺，加強村莊動態監測評估預警，在此基礎上繪制村莊規劃“一張藍圖”。

精確劃分村莊土地分類：嚴格遵循國土空間規劃“三區三線”的劃定，堅持“底線思維”，節約集約村莊土地，建立村莊“留白”機制，保障村莊新興產業用地以及各類村莊歷史文化風貌保護用地，加大村莊利用彈性空間，科學布局村莊土地規劃，優化村莊空間格局。

3.2 合理引導村莊產業發展

在對村莊規劃進行國土空間“雙評價”：資源環境承載力評價以及國土空間開發適宜性評價的基礎上，將“三生空間”和諧，“三產”融合發展作為國土空間規劃視域下村莊產業布局規劃發展的指導思想。綜合考慮“田園綜合體”以及“一村一品”等村莊規劃思路，圍繞村莊第一產業發展，以農業特色產業開發利用為主導，挖掘村莊特色歷史文化，打造村莊建設第二產業、第三產業協同發展產業鏈。例如：打造油菜花種植+菜籽油加工廠+油菜花攝影基地等“一條龍”村莊產業發展模式。

3.3 以人為本加強村民主體地位

建立完善村莊規劃建設長效機制，滿足村莊居民生產、生活切實需求。加強村民主體地位，讓村民真正參與村莊規劃建設實施中來。采用線上溝通與線下交流相結合的方式，政府部門與設計規劃師以及村莊留守人員包括在外務工人員多方合作交流，廣開言路集思廣益共同為村莊規劃出謀劃策。

遵循“以人為本”的規劃原則，“上下聯動”的規劃方式，通盤考慮國土空間規劃下村域空間功能合理劃分，完善村莊建設基礎設施，將村莊整體規劃與景觀規劃設計相結合，以功能為主導，做好村莊詳細規劃，改善村莊人居環境，打造便民利民、生態宜居的鄉村環境。從而，吸引在外務工人員返鄉為鄉村振興添活力。

4 結語

總而言之，村莊規劃作為國土空間規劃系統框架下的詳細規劃，梳理村莊規劃現存問題，以“多規合一”科學布局村莊土地規劃——合理引導開發村莊特色產業鏈——“以人為本”加強村莊規劃村民主體地位為路線，探索國土空間規劃視域下的村莊規劃實施具體路徑，對于新時期城鄉融合發展起到至關重要的作用。對于協調村莊全域生活、生產、生態空間，實現村民美好生活向往、村莊建設興旺發達具有重要意義（圖1）。