“天價”罰單為何管不住非法占用海域

8月3日，浙江海警局對非法填海4.5219公頃的浙江舟山某公司開出了2645.31萬元的海洋行政處罰單。與此同時，寧德交通投資集團非法占用海域填海建碼頭，被自然資源局罰款2280萬元。非法占用海域行為，是指“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域”和“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，進行圍海、填海”的行為。盡管全國各地開出了不少“天價”罰單，但非法占用海域行為仍然愈演愈烈。

據(jù)公開報道，2018年12月28日，自然資源部召開新聞發(fā)布會，向社會公布8起違法圍填海域案件，行政處罰逾55億元。自2019年6月開始，浙江海警共查處非法開發(fā)利用海域案件8起、非法占用海域案件6起。

浙江舟山海警局一名執(zhí)法人員介紹，非法占用海域頻發(fā)的主要原因有三點：一是巨額經(jīng)濟利益驅(qū)使;二是監(jiān)管部門疏忽管理;三是執(zhí)法部門協(xié)調(diào)不當(dāng)。

記者采訪得知，對于非法占用海域的處罰，由“縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)職權(quán)決定”。而“以罰代管”現(xiàn)象在一些地區(qū)已經(jīng)成為處理非法占用海域企業(yè)的常用方式。受地方保護主義的影響，部分執(zhí)法部門在監(jiān)管中也存在不作為和不完全履責(zé)，成為非法占用海域行為屢禁不止的另一原因。

此外，現(xiàn)有的海洋法律中，部分法律法規(guī)只有禁止性規(guī)定，沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。比如海域使用管理法中法律責(zé)任部分規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀……”但在執(zhí)法實踐中欠缺可操作性。

2019年9月11日，最高人民法院在發(fā)布的2018年全國海事審判典型案例中指出，“對責(zé)令退還非法占用海域、恢復(fù)海域原狀的強制執(zhí)行，由于涉及海域面積廣，責(zé)任主體人數(shù)眾多，構(gòu)筑物拆除、土方清運工程量浩大，往往難以有效實施。”

今年5月8日，第二輪首批中央生態(tài)環(huán)保督察組通報在福建省督查時情況，自2017年4月起，福建漳龍建投集團有限公司進行違法填海項目，侵占東山灣濕地，截至2018年10月，共填海造地5820畝。當(dāng)?shù)睾Ｑ笈c漁業(yè)部門先后兩次責(zé)令該項目停止施工，但福建漳龍建投集團有限公司繼續(xù)實施填海直至完工。

安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授張運書認為，與非法占用海域行為獲取的巨大經(jīng)濟利益相比，罰款可謂微不足道，導(dǎo)致部分企業(yè)為營利鋌而走險非法用海，不配合行政執(zhí)法。此外，在一些“重經(jīng)濟輕環(huán)保”的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣踔镣苿臃欠ㄕ加煤Ｓ颍焕诒Ｗo海洋生態(tài)環(huán)境。

圍海、填海等非法占用海域行為，不僅嚴(yán)重破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，還給人身安全帶來重大隱患。此前，在海南臨高，曾發(fā)生過4名孩子不慎掉入非法挖沙填海形成的“吃人坑”，造成1死3傷。

中南財經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強建議，對于海洋這一重要的自然資源，可考慮將其納入刑法的規(guī)制范圍之中，增設(shè)針對非法占用海域的專門規(guī)定，追究非法用海的刑事責(zé)任，增設(shè)“非法占用海域罪”，進一步做好海洋司法與行政執(zhí)法的有機銜接，提升海洋保護的法治化水平。

（摘自《法治日報》8.24）