淺談中國信訪制度和俄羅斯訴請制度

安璠

摘 要：中國信訪制度是公民實現民主參與、權力監督和權利救濟的有效途徑，俄羅斯訴請制度與中國信訪制度在功能和方式上既有相似之處，又有其獨特優勢。其中，俄羅斯訴請制度在分類處理、法制建設、機構職能、終結機制等方面值得我國信訪制度借鑒。

關鍵詞：信訪;訴請;司法;行政

在中國，信訪作為社會主義政治制度的重要組成部分，不僅體現了公民的民主權利，也讓公民能夠配合或參與政府推進社會建設和治理。在俄羅斯，訴請既是公民保護自身權益的手段，又是公民參與國家管理的渠道，也是公民與國家機關對話的方式。由此看來，我國信訪制度與俄羅斯訴請制度十分相似，通過對比研究應能對我國信訪制度的改革有所啟發。

一、中國信訪制度的發展情況

新中國成立后，黨和政府對信訪工作高度重視，通過人民群眾的來信來訪發現問題，及時修訂、補充政策法規，信訪制度逐步形成、發展。1951年6月7日，隨著中國第一部規范信訪行為和工作的法規《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》頒布，信訪工作開啟制度化之路。1964年初，國務院秘書廳總結建國以來信訪工作經驗，寫出了《人民來信來訪工作的基本經驗》，標志著信訪工作開始由實踐探索向理論研究發展。

改革開放至今，中國社會結構巨大變革，經濟體制快速轉型，法律法規逐漸健全，人民群眾的思想觀念隨之發生深刻變化，更加注重維護個人合法權益，信訪總量不斷上升，信訪內容逐漸豐富。目前，中國從中央到地方各級機關均設有信訪機構，已基本形成了縱向到底、橫向到邊的信訪工作網絡。同時，中國也比較重視信訪法制建設。1995年10月，中國第一部系統、權威的信訪法規《國務院信訪條例》頒布，信訪工作不再無法可依，信訪制度取得了里程碑式的突破。2005年1月5日，國務院重新修訂《信訪條例》，新條例進一步規范了信訪工作制度，保障信訪渠道透明化，促進糾紛解決類型化，推進信訪處理時效化，且更注重保護信訪人的合法權益和維護信訪秩序的有序進行。

二、俄羅斯訴請制度的發展情況

在俄羅斯，與中國信訪制度相對應的是訴請制度，它的雛形出現在1497年的《律書》中。1763年，葉卡捷琳娜二世簽署了審查向女皇申訴和請愿程序法令，這是俄羅斯第一部將司法程序和行政程序的訴請區分開的法令。十月革命后的蘇維埃時期，俄羅斯通過了一系列訴請法令。1968年，《關于審查公民建議、意見和申訴法》頒布，在俄羅斯訴請制度發展史上具有重大意義，1980年3月4日該法令重新修訂，成為當代俄羅斯處理公民訴請的基礎性法律。

在現階段，俄羅斯的訴請機構縱向分為聯邦層面和聯邦各主體層面，橫向分為立法、司法及行政領域，還有特殊的人權全權代表，它們相互獨立，彼此間沒有隸屬關系。目前，俄羅斯致力于規范化處理訴請。2006年10月2日，聯邦層面的《俄羅斯聯邦公民訴請審查程序法》生效，它對訴請進行了定義，細化了審查訴請的規定，比1980年修訂的法令多了審查時保障訴請人的權利和安全等內容。另外，從俄羅斯聯邦各主體的訴請機構到立法、司法和行政領域的訴請機構，再到人權全權代表的訴請機構，都有各自處理訴請的法律規范。

三、中國信訪制度和俄羅斯訴請制度的對比

首先，在分類處理方面俄羅斯訴請制度比中國信訪制度更加完善。俄羅斯早在1763年就開始將司法訴請和行政訴請區分開來，目前，俄羅斯實行嚴格的司法獨立，行政機關不接收涉訴訴請，人權全權代表也只有建議權，可以提請法院或檢察院審查生效的決定、判決、裁決、決議，但不能要求法官進行解釋。而在中國涉訴信訪至今層出不窮，《信訪條例》14條第2款訴訪分離制度形同虛設。

其次，在法制建設方面俄羅斯訴請制度比中國信訪制度更加完善。在俄羅斯，基本上通過任何渠道進行訴請都有法可依，且在訴請的內容格式、提交程序、審查期限、處理措施，訴請人的權利和安全保障等方面均有較詳細的規定。而在中國，雖然憲法明確保障公民的信訪權利，國務院也頒布了《信訪條例》，且在此基礎上大部分省、市、自治區或行業、部門都制定了相應的信訪條例或規范，但是《信訪條例》存在覆蓋面不足、精細度不夠、權威性不強的問題，各省、市、自治區或行業、部門制定的條例或規章又主要是《信訪條例》的具體化或操作性辦法，層面較低。

再次，在機構職能方面俄羅斯訴請制度比中國信訪制度更加完善。

在俄羅斯，審查訴請的工作人員可以向除法院、偵察機關和審前調查機關外的其他國家機關、地方自治機關和公職人員索取用于審查訴請所必需的文件和材料，也可以采取措施恢復或保護公民被侵犯的合法權益。而在中國，信訪機構龐雜分散，職能限于中轉、分流，無法對信訪作出直接、有效的處理。

最后，在終結機制方面俄羅斯訴請制度比中國信訪制度更加完善?！抖砹_斯聯邦公民訴請審查程序法》明確規定若已對訴請中提出的問題進行過實質性答復，且訴請人再次提交的針對同一對象的訴請中沒有新的理由或者事實，處理訴請的工作人員有權作出訴情無效的決定，并終止審查。而中國《信訪條例》對信訪終結機制的規定比較宏觀，主要是關于程序的規定，實行初訪、復查、復核三級終結機制，而對內容的規定不夠明晰。

四、俄羅斯訴請制度對中國信訪制度的啟發

一是推行信訪分類，維護司法權威性。目前，中國信訪的權利救濟功能被不正常放大，甚至凌駕于訴訟、仲裁和調解等常規救濟手段之上，“信訪不信法”屢見不鮮，有些信訪人甚至企圖通過鬧訪、纏紡等非正常手段進行涉訴信訪，更改案件判決結果，造成實際操作中的“三審終審”甚至永無終審，若該信訪是由行政機關轉辦，則又造成了事實上的行政干預司法。對此，必須將信訪事項根據功能分類處理，權利救濟類信訪僅由行政機關接收并處理，司法機關只接收民主參與和權力監督類信訪，確保訴訪分離。同時，必須維護司法的權威性。任何案件都是依法辦理，均經過了嚴格的訴訟程序，案件結果絕不能借由信訪被其他行政部門、社會團體或個人干預。

二是加快法制建設，推進信訪規范化。本應經司法途徑解決的問題之所以大量涌入信訪渠道，歸根結底還是因為中國法制尚未健全，尤其是信訪法律制度，既缺乏權威性也沒有形成完備的體系，與當前信訪工作的形勢不相適應，與社會建設的要求不相符合。為此，必須加快法制建設，完善信訪法制，讓信訪行為和工作規范化，為全面推進依法治國添磚加瓦。首先，要提高信訪法律覆蓋面。信訪活動涉及范圍較廣，相關法律也應涵蓋所有國家機關，切實保障通過任何渠道進行的信訪活動都有法可依。其次，要提高信訪法律精細度。細化信訪法律中對信訪人和國家機關權利義務的規定，最大限度保障信訪秩序和公民合法權益。最后，要提高信訪法律權威性。信訪的人民性決定了它與人民代表大會制度有天然的內在關聯，應提高信訪法律階位，將其定位成由全國人大制定的基本法律。

三是加強機構建設，確保職能專業化。目前，中國信訪機構并未建立起統一協調和信息共享機制，導致在處理需多個信訪機構協同處理的信訪件時，要么出現推諉扯皮現象，要么因各個信訪機構處理方式不同，過于受各信訪機構領導重視程度和接訪人專業程度等主觀因素影響，隨意性太大。對此，必須加強信訪機構建設。首先，在法律法規的層面制定統一協調和信息共享機制，使得各個信訪機構能夠依法按規各行其職、互相協作。其次，注意培養工作人員，采取包括但不限于在大學開設信訪專業，教授相關法律、心理學知識和人際交流與溝通技巧等，安排學生在行政機關實習，增加行政經驗，最終達到為信訪機構輸送專業人才，使信訪機構向專業化方向健康發展的目的。最后，在人大常委會中設立信訪工作委員會，通過立法賦予人大信訪工作委員會實質性的處理權，針對民主參與和權力監督類信訪，將《憲法》和《監督法》賦予人大的改進政策和監督權力的職責落到實處，保持人大與人民的緊密聯系。

結語

我國信訪工作在構建和諧社會關系中具有基礎性地位，它統籌協調各方利益，有效緩解社會矛盾，是黨的群眾工作的重要組成部分。但是，由于法制建設不健全，社會發展不平衡，我國信訪制度還存在著許多問題，亟待完善。

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（作者單位：西安市公共交通集團有限公司第六分公司，陜西 西安 710016）