海南鄉村建設用地開發利用探討

王巧麗

摘 要：解決海南鄉村振興發展關鍵在于落實農村土地制度的深化改革，消除鄉村建設用地難題。本文通過分析海南鄉村建設用地開發利用的意義以及當前遇到的難題，提出未來海南鄉村建設用地開發利用的建議。

關鍵詞：鄉村建設用地;土地開發利用;農村土地制度

產業振興是海南鄉村振興發展的動力，破解鄉村建設用地開發利用難題是產業振興的關鍵，要推動鄉村建設用地綜合開發，落實土地紅利，應在土地利用規劃范圍內有序開展，才能有效推動鄉村建設用地的合理開發和利用，促進海南經濟增長，帶動城鄉融合發展。

一、海南鄉村建設用地開發利用的意義

一是助推海南自貿港開發建設。海南省《關于支持產業項目發展規劃和用地保障的意見（試行）》創新了產業項目土地利用分類管理方式，實行差別化產業項目用地供地模式，推行先租后讓、租讓結合供地方式，鼓勵實施彈性年期供地制度，為海南自貿港建設提供有力的規劃和用地保障。

二是促進海南城鄉融合和鄉村振興發展。海南城鄉融合和鄉村振興戰略的側重點和突破點在于農村，鄉村集體建設用地的合理開發利用以及有序有效流轉，對海南的土地制度改革、城鄉融合和鄉村振興發展具有重要意義。

三是提高土地集約化利用率。通過開發海南鄉村建設用地，加強農村居民點整理，推動閑置的鄉村建設用地重新發揮經濟效益，完善土地資源的優化配置機制，有效盤活集體存量土地，落實嚴格的節約集約用地制度，促進農村土地的集約化利用。

四是推動產業結構調整。海南鄉村建設用地開發利用有助于調整宅基地、公益性公共設施用地、集體經營性用地以及其他農用地的結構，形成合理的用地分區，優化現狀鄉村建設用地結構，促進產業結果的調整和轉移，加快以鄉村用地結構調整推動經濟增長方式的轉變。

二、海南鄉村建設用地開發利用存在的問題

（一）存量用地少，增量用地缺指標

海南自2015年起開展 “多規合一”改革試點，但各級政府在編制規劃時往往“重城市、輕農村”，大部分建設用地指標著重規劃給基礎設施、旅游、城鎮、園區等發展區域，導致鄉村發展建設用地預留不足，鄉村建設用地存量逐漸減少。

（二）土地農轉用困難

根據《土地管理法》規定，項目建設占用土地中涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。農用地轉用程序極度嚴格，審批權限主要歸國務院和省級政府所有。海南省土地利用總體規劃嚴格保護耕地和基本農田，每年的農轉用指標有限，難以覆蓋鄉村建設用地規模需求。

（三）鄉村建設用地流轉困難

《海南省集體經營性建設用地入市試點辦法（2019年）》雖然放寬允許農村集體經營性建設用地流轉可以用于產業發展項目，但須經過土地增減掛鉤后騰挪出建設用地指標才能調整到適宜地區入市，增加了流轉難度。

（四）鄉村建設用地利用率低

農村人口流動幅度加大、村民整體異地安置是導致海南部分村莊出現空心化、空殼化現象的主要原因，農村宅基地大面積處于空置的狀態，造成鄉村建設用地資源浪費和利用率低效。海南新農村建設亟待合理的土地利用規劃和整合盤活土地資源。

（五）鄉村建設用地產權主體模糊

我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定了農村土地歸農民集體所有，但對農民集體的含義卻沒有明確的界定。《村民委員會組織法》規定村小組和村委會都不能成為集體土地的所有者，但實踐中村小組、村委會和鄉鎮政府往往成為集體土地的實際支配者，農村土地產權關系混亂嚴重損害了產權人的權益。

三、海南鄉村建設用地開發利用的建議

1、健全農村土地管理制度。堅持依法規范土地利用規劃，確保規劃約束性指標的順利落實，提高土地規劃、管理效益;完善耕地保護制度，建立健全耕地保護補償機制，依法構建相對合理的宅基地退出補償標準，切實保護農民依法享有的土地保障權益。

2、實施高水平土地利用規劃。合理規劃鄉村建設用地規模和開發邊界，推進鄉村建設用地的立體開發和利用，完善村莊、基礎設施、產業設施等土地綜合開發利用和供地模式，提高土地空間利用效率。尊重鄉村土地自然屬性，結合當地的自然人文條件進行合理規劃，提高土地利用的綜合效益。

3、構建產權交易市場。根據農業農村部《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》規定，江蘇、河北等省份紛紛成立農村產權交易中心，海南省建立農村產權交易中心勢在必行、迫在眉睫，通過制定農村土地使用權流通市場規則，以公開拍賣、掛牌等多種方式，引導和疏通土地使用權流通渠道。

4、明晰鄉村集體土地產權主體。完善農村土地權利體系和保障機制，重構農村產權組織，做好農村土地確權、登記和頒證工作。完善法律，明確農村集體土地所有權歸屬，解決集體土地所有權主體虛置問題，賦予農民更加完整的權益，為集體土地合理有效流轉和高效配置奠定基礎。

5、實施鄉村建設規劃許可制度。《海南省農村宅基地管理試點辦法（2019年）》對農村宅基地申請條件、審批和使用權流轉環節等進行了細化，明確“一戶一宅”和每戶用地面積不超過175平方米等新規定，鄉鎮政府可以核發鄉村建設規劃許可，經公示無異后頒發不動產權證書。

6、規范土地征收制度與程序。逐步完善和規范土地征收制度與程序，提出恰當的土地征收補償標準。《海南省農村土地征收試點辦法（2019年）》明確規定將簽訂征地補償協議、落實征地補償和社會保障費用放到報批前，即“征地批前公告”，同時適當提高留用地面積，將現行不超過被征地面積的8%提高到10%，實現鄉村集體土地開發利用效益最大化。

[參考文獻]

[1]林堅，周琳，杜長育.鄉村振興視角下集體建設用地利用策略思考[A].農業經濟與管理，2018，（5）.

[2]呂春梅.關于集體建設用地直接入市流轉的分析和思考[J]. 廣東土地科學，2011，（10）.

（作者單位：海南亞太區域發展研究院，海南 海口 570100）