新時代我國農村貧困治理的國際經驗借鑒及啟示

摘要：2020年全面脫貧任務的完成，隨著絕對貧困的消除，我國正進入以解決相對貧困和特殊貧困問題為主的后脫貧新時代，貧困新形勢對我國未來較長時期的反貧困戰略調整提出了新要求，且我國缺乏相對貧困的長效應對機制。發達國家的貧困主要為相對貧困，以收入中位數或平均數作為相對貧困線，與我國反貧困變化形態相似，因此借鑒其反貧困經驗，從而得出對我國貧困治理的有益啟示。

關鍵詞：相對貧困;發達國家;反貧困

中圖分類號：[S-9]文獻標識碼：ADOI：10.19754/j.nyyjs.20200815058

收稿日期：2020-06-12

作者簡介：李兵兵，女，碩士在讀。研究方向：社會救助與貧困。

2020年是我國決戰脫貧攻堅的收官之年，我國即將迎來第1個百年奮斗目標——全面建成小康社會的達成，使現行標準下的農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部脫帽。2019年，我國脫貧攻堅取得關鍵成就，農村貧困人口減少1109萬，農村貧困人口降到551萬人，貧困發生率降至0.6%[1]。2019年第4季度，農村特困人員救助供養人數降為439.3萬人，城市和農村低保人數分別降至860.5萬人和3456.1萬人，分別只占城市和農村常駐人口的1.1%和6.3%[2]。我國當前扶貧工作仍繼續推進縱深開展，精準脫貧更加深化，尤其是加大對重度貧困區、集中連片特困區的資金及扶貧項目投入力度，并積極推行教育、健康、產業及就業扶貧工作。

但是，2020年絕對貧困的消除，并不意味著貧困問題的不復存在。黨的十九屆四中全會指出：“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”[3]。2020年全面脫貧這一目標的實現，只表明我國絕對貧困群體的消失，隨之而來的是相對貧困問題愈發凸顯且將長期存在的另一難題，這一貧困表現正與發達國家的貧困形態相似。我國現已邁入“中等收入陷阱”行列，居于高收入階段的發達國家在處理貧困問題上的實踐經驗及成果，尤其是在相對貧困問題上的反貧困舉措，對于我國當前及未來鞏固脫貧成效，實現貧困治理機制的長久可持續健康發展有著重要的借鑒意義和較強的可行性。

1發達國家的貧困界定和貧困標準

貧困按經濟學概念可將之分為絕對貧困和相對貧困。絕對貧困又名為生存貧困，指的是個體基本生存所需的基本物質資料嚴重缺乏所表現出的貧困，如缺乏食物、住所和衣服等。相對貧困與之相對，則是指個人及家庭的收入水平未達到社會平均收入水平的貧困狀態，生活水準較低，是各階層間及階層內部間的收入差異的表現，反映了一定程度的分配不等。世界銀行將收入少于平均收入的1/3作為相對貧困的界定標準。

不同國家因經濟發展情況、貧困情況、收入情況、國情的不同，貧困標準不一。發達國家的貧困線為人均收入中位值的60%，而我國低保標準僅為人均收入中位值的20%（城市）和30%（農村）左右，未能隨經濟社會的發展而得以顯著提高[4]。

2發達國家的反貧困經驗

2.1構建福利制度

福利制度作為一種提供物質生活和服務保障的社會保障制度安排，旨在對不能參加勞動、遭遇困難的弱者等群體給予生活保障，對貧困群體起到相當強的庇護作用，使其免于更糟糕的境況。推行立法來完善制度框架。如，美國1964年將反歧視加入《民權法》，以立法形式對黑人進行法律保護，這一法規也使得貧困者的社會融入、社會參與、就業機會等平等權利的享有有了一層防護罩，規避了一些障礙;德國的《社會救助法》、英國的《國民救濟法》等。構建全方位福利保障。如，高福利國家英國，建立了包括國民保險、住房和教育等在內的福利體系;日本、德國、瑞典等都通過醫療、教育、工傷等加大福利開支，維系社會安全和穩定。

2.2提高貧困者自身發展能力

大多數發達國家認為，人力資本的提高是擺脫貧困的根本途徑，重視教育和健康投入。如，美國政府于20世紀就關注著貧困群體的自身能力發展，頒布各項法律，1962年《人力發展和培訓法》、1964年《經濟社會法》等，重視借助勞動技能培訓和教育來促使更多的貧困群體注重自身發展能力的培養，使貧困者及其家庭能夠享有平等的就業和教育機會，對其發展機會予以立法保護。美國的國民終身學習制度，也體現出以發展鼓勵教育來解決貧困問題的智慧與遠見。此外，還有其它一些援助計劃：美國劃撥專項資金用于貧困者子女教育，Head Start計劃;CSEOA計劃為55歲以上的失業貧困者提供就業技能培訓，有償提供服務并獲得勞動報酬;對貧困家庭給予營養援助，兒童營養包括早、午餐和課后食物，同時視兒童家庭收入及貧困情況予以補貼[5]。

2.3化解救助依賴

發達國家的高福利催生了“養懶人”現象，使國家財政不堪重負。美國的“福利—工作”（WTW）制度提出貧困者要想獲取援助就要進行工作，有效減少了福利依賴[6]。美國為消解貧困者對于救助的依賴風險，于20世紀70年代陸續實施了相應政策以激發貧困對象的就業動力，增強其脫貧自主性、主動性、自覺性。此外，減少財政對于救濟和福利的支出，全面改革福利制度，實行以促進就業為導向的反貧困政策，以此反促貧困者積極就業，減少了對救濟的依賴。另外，大力降低個人所得稅征收，變相提高其收入，激發了貧困群體的工作動力。英國的“工作和福利混合”，實行獎懲制形式，鼓勵就業，對工作的貧困者才會更有利[7]。

2.4建立多元分類救助幫扶機制

發達國家構建了分類救助的幫扶機制，以提高救助針對性。如，美國政府在大危機時期，對重度貧困者實行直接救助;對困難者推行以工代賑，促進就業，通過工作脫貧;對于貧困邊緣者，采取預防貧困風險的辦法。美國對不同類型的貧困者設置了13個脫貧計劃，有健康幫助、負所得稅等項目，并且對兒童、婦女、老人等不同群體實行不同類型的相應幫助。日本的救助標準也依據年齡、性別、家庭機構等對貧困者進行了嚴格細分。

此外，在多元主體幫扶上，美國的宗教團體和社會組織也對貧困者提供了物質和服務幫助，美國政府積極開展社區幫助項目，對貧困者給予醫療、教育等援助，并鼓勵貧困群體之間互幫互助，成立互助組織，使其樹立社區服務項目的參與意識和責任感。

3發達國家反貧困經驗對我國的啟示

3.1規避救助依賴

發達國家的高福利在消除貧困的同時也難免深陷“福利陷阱”的泥潭而無法自拔，拉低了反貧困的成效。但發達國家所采取的重視貧困群體自身發展能力提高、就業干預辦法等舉措，激勵其主動參加工作，激發其脫貧內生動力，需要我國加以學習。

后脫貧時代，我國在進行反貧困的福利政策設計過程中，應從頂層制度層面謹慎考量，從源頭規避貧困群體的依賴風險，通過大力發展各級各類教育以及其它專門救助活動，提高受助者的基本可行能力。

我國應轉變重生存輕發展能力的傳統理念，在貧困新形勢下，注重對相對貧困和特殊困難群體的可行能力的培育，加強對貧困者的教育、醫療、住房、就業等發展機會的保障，提高其基本可行能力。要變“輸血”為“造血”，通過教育和醫療等提高其遭遇風險的自我保護能力和脫貧能力。

3.2升級反貧困模式

不同國家的國情及經濟發展水平、反貧困目標和著力點不同，反貧困的模式選取也各有不同。且相同國家在不同的社會發展及反貧困實踐階段，反貧困的側重也有差異。在經濟發展的低水平階段，其反貧困決策主要以解決絕對貧困為著力點，通過發展經濟提高國民收入和人均可支配收入水平來助力貧困者脫貧。而當社會經濟發展水平達到一定高度時，收入差距拉大問題的不斷凸顯，反貧困重點則轉向相對貧困問題的應對。

我國反貧困模式的選擇參照發達國家，針對貧困形勢的變化而適時調整。應結合我國國情及時制定出官方版“相對貧困線”，合理識別相對貧困人口。構建多層次脫貧模式，由僅靠社會救助的單一保障向建立保險、福利和救助服務的多層救助體系轉變。我國社會救助的待遇水平應隨著我國經濟社會的發展和社會保障制度的完善提高而相應提高，同時學習社會保險的多層次發展理念，將保險和福利也設計為救助保障的高層部分。具體來說，鼓勵救助對象參加保險以避免其可能發生的突發風險帶來的風險損失;以發放高齡老年補貼、兒童福利津貼和殘疾人補貼等提高社會福利;以救助和服務來保證底線。

3.3實行分類救助

發達國家對于貧困群體進行類別劃分，依據家庭類型、貧困程度進行分類，且救助水平據經濟社會發展而相應調整。通過瞄準識別，進行針對性幫扶，合理配置救助資源，提高了脫貧的效率。

我國新時代的反貧困規劃也應該對貧困者及家庭的規模和結構進行更精細地分類，做到真正的按需幫扶。同時，社會救助作為反貧困的一項重要制度安排，其目標應予以提升，提高救助水平和目標，確保相對貧困問題能夠得以有效緩解，并構建相對貧困的長效應對機制。

此外，我國應構建救助和服務雙向反貧困模式。由以社會救助為主擴展為照料服務、精神慰藉、社會參與等多方保障模式。反貧困工作應重視對特殊貧困群體的照顧，尤其是老年人、殘疾人和兒童，將其需求納入考量，并提供針對性幫助。要注重加強對老人、殘疾人、兒童等特殊群體的援助，擴大救助范圍，積極發揮專項救助制度的作用。老年貧困者通常健康條件差、物質資產少、精神孤獨等，要求不僅對其基本生活提供保障，也要給予醫療康復、照護服務及精神慰藉等方面的服務;于殘疾人群體，要關注心理疏導、康復訓練等服務支持;于貧困兒童，須確保知識文化教育、社會活動參與等幫扶的提供。

3.4鼓勵多元主體參與貧困治理

發達國家反貧困的過程中，積極鼓勵社會力量參與，脫貧取得了明顯的成效。我國專業化的救助服務需要調動各方力量參與，引入社會組織，組成國家、企業、事業單位、社會組織、貧困群體、慈善組織等多元參與主體，多管齊下，凝聚力量，構建多元主體參與的治理機制，使脫貧工作事半功倍。

另外，我國政府要營造良好的制度環境，積極引導社會組織、慈善組織、企業等力量參與其中。政府應注意統籌整合資源、積極同各部門協力合作、合理規定救助的服務內容、形式及標準，并以政府購買服務的形式引導各類社會力量進行市場規則下的有序合理競爭，提高資源利用效率，確保救助對象享受高質量的服務以及服務提供者服務的長期可持續發展。

參考文獻

[1] 2019 年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.2020-02-28.

[2] 2019年4季度民政統計數據[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2020/202004161446.html.2020-02-23.

[3] 十九屆中央委員會第四次全體會議決定[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/index.htm.2019-10-28.

[4] 關新平.論現階段中國社會救助制度目標提升的基礎與意義[J].社會保障評論，2017（04）：73-83.

[5] 樊慧霞.借鑒國際反貧困經驗創新扶貧攻堅機制[J].中國財政，2016（12）：19-20.

[6] 楊立雄.美國貧困門檻的發展及對中國的啟示[J].中州學刊，2013（03）：88-95.

[7] 王志章，黃明珠.英國反貧困的實踐路徑及經驗啟示[J].廣西社會科學，2017（09）：188-193.

[8] 王倩.城市反貧困：政策比較與中國關懷[J].理論與改革，2020（03）：118-130.

（責任編輯周康）