政策工具視角下四川省科技政策內容分析與優化

陳露夢

(四川大學 四川 成都 610000)

一、問題的提出

改革開放以來，我國政府出臺了一系列科技政策支持經濟建設，促進社會發展，提高人民生活質量。黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略，強調科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置。2016年，習近平在全國科技創新大會上的講話中說到：“科技是國之利器，國家賴之以強，企業賴之以贏，人民生活賴之以好。……深入貫徹新發展理念，深入實施科教興國戰略和人才強國戰略，深入實施創新驅動發展戰略，統籌謀劃，加強組織，優化我國科技事業發展總體布局。”[1]在國家科技政策不斷改革完善的背景下，我國各地堅持以科技創新服務經濟建設，制定并實施了因地制宜的地方科技政策，助力地方科技的發展。

陳振明(2003)將政策工具定義為“人們為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體方式和手段”。[2]從政策工具的視角出發對于分析公共政策的框架以及理解政府應以何種方式影響政策的過程從而實現政策的目標有著重要的作用。使用不同的政策工具往往會產出不同的實踐活動，從而影響政策的效果。因此，許多學者從政策工具的視角分析研究公共政策相關問題。對于政策工具的分類，不同的學者有不同的標準。目前，Roy Rothwell、Walter Zegveld(1981)所提出的分類方法最為經典。他們將政策工具分為3種，分別為需求型、供給型和環境型。國內以政策工具為視角的政策分析研究，多是采用這一分類方法。這一分類方法從工具與措施的角度出發，將原本復雜的創新政策體系簡單化直觀化，同時又可以根據不同的目標對政策內容給予針對性指導。[3]

本文在借鑒前人相關研究思路及方法的基礎上，選擇四川省的科技政策為研究對象，以政策工具為視角，從政策文本內容分析入手，通過提取政策的各類要素信息，并對其進行分類，建立量化分析框架，并從分析結果發現四川省科技政策制定的規律，存在的問題，以期為下一階段該地區的科技政策制定提供優化建議。

二、四川省科技政策主體分析

選取十八大以來的四川省科技政策以及與科技密切相關的政策文件，具體的時間跨度為2012年11月8日至2019年3月1日，在“北大法寶”數據庫中的“法律法規—地方法規”專欄下，以法規標題為“科技”或“科技創新”或“科學技術”進行關鍵詞檢索，在檢索結果中進一步篩選發布部門分別為四川省人大、四川省政府和四川省其他機構的政策文件，分別在所得的檢索結果中再進一步篩選符合所需時間跨度的政策文件。遵照公開性和權威性原則，本文僅分析政府部門公開發布的科技政策，未公開或無法查閱的政策文件不納入分析。此外，以下4類政策文件不納入選取范圍：(1)政府領導人、專家講話、信函以及批示等；(2)附屬在其他科技政策文本上的目錄和清單；(3)只針對某一具體行業、領域的規范或標準；(4)政府部門工作總結、年度工作報告以及各種統計報告等職能部門內部文件。最終得到四川省科技政策文件111份。

(一)政策發布時間

從時間分布上來看，如下圖1所示：十八大以來，四川省科技政策的發文數量顯著增加，至2014年達到峰值，2015年起發文數量開始有所減少，2016年以后又有所增加。其中，2016年為“十三五“開局之間，在這一年出臺的幾份重要政策文件分別為2月的《四川省科技服務業發展規劃(2016-2020年)》、7月的《四川省科學技術進步條例(2016修訂)》和9月的《四川省促進科技成果轉移轉化行動方案(2016-2020年)》。《四川省”十三五“科技創新規劃》則是在2017年1月份出臺。

圖1 十八大以來四川省科技政策歷年發文數

(二)政策主體的合作網絡分析

為進一步研究與分析四川省科技政策主體的結構與發文規模，下面將對政策的聯合發文主體進行描述性統計分析以及社會網絡分析。雖然目前四川省的科技政策仍以單一主體發布為主，但同時，聯合發文的政策數量占比呈現總體上升的趨勢。為了更加直觀地揭示四川省各個政策發文部門的合作網絡結構，本文運用社會網絡分析法，借助相關軟件工具進行數據處理分析與可視化。如下圖2所示，十八大以來，四川省科技政策發文主體的社會網絡基本成形，但尚未出現一個絕對的核心主體。在所有參與聯合發文的部門機構中，四川省科技廳、四川省地方稅務局和四川省農業廳等幾個廳級部門表現出了相對突出的統籌領導作用。

圖2 四川省科技政策聯合發文主體網絡圖

通過上文的發文主體情況分析可知多主體合作發文的合作模式已經成為解決科技創新現實問題的主要手段。這是因為科技政策不是單一的政策領域而是一個政策體系，除了科技發展以外，科技政策涉及教育、經濟、文化和社會等各個方面。其具體的政策內容更是涵蓋經濟社會發展的方方面面，故而科技政策在制定環節必然會生成多部門合作協調的需求，單單依靠某一核心部門或者重要機構很難制定出科學合理的、滿足現實發展需求的科技政策。

三、四川省科技政策領域分析

(一)政策文本關鍵詞聚類分析

構建四川省科技政策文本關鍵詞的共詞矩陣是對挖掘政策文本涉及的領域以及對其進行社會網絡分析的基礎。要構建政策文本的共詞矩陣，首先要對前文分析過的111份科技政策文件進行進一步的篩選，提取與科技活動、科技發展直接相關或關聯度較高的科技創新政策56份作為本章研究分析的樣本。首先得到高頻關鍵詞，再利用高頻關鍵詞生成共詞矩陣。在進行政策文本的量化共詞分析中，由于關鍵詞之間共現的頻次是絕對值，一般難以真實的反映關鍵詞兩兩之間的互相依賴程度。因此采用 Callon 學者提出的相互包容系數法對矩陣進行包容化處理，通過計算共詞矩陣中的每個關鍵詞的數據除以與其相關的兩個關鍵詞出現的總次數開放的乘積來構建相關矩陣。但是由于存在較多高頻關鍵詞間的共現次數為0，導致所得到的相關矩陣中0值過多，易產生較大的統計誤差。因此，本研究采用數字1減去相關矩陣中的每一個數據，從而得到相異矩陣。最后以相異矩陣為分析對象，通過多元統計分析中的聚類分析方法來實現對四川省科技政策輻射領域的劃分。利用SPSS.22軟件對其進行系統聚類，得到樹狀圖。觀察樹狀圖，可得到將聚類數定為6類較為合適。因此，在規定單一方案聚類數為6的基礎上再次進行系統聚類并保存聚類結果，整理后得到下表：

表1 十八大以來四川省科技政策文本高頻關鍵詞聚類結果

可以發現，十八大以來，四川省科技政策主要涉及平臺建設、成果轉化、專項資金、資源與研發和知識產權六個領域。

(二)政策領域的社會網絡分析

圖3 十八大以來四川省科技政策語義網絡圖

為更加直觀地觀察四川省科技政策的輻射領域以及政策領域結構中的高頻關鍵詞間的內部關系與分布情況，本小節將對上文得到的高頻關鍵詞進行網絡分析。利用文本挖掘軟件ROSTCM6對4.1得到的共詞矩陣進行分析處理，并生成四川省科技政策語義網絡圖如圖3。

可以發現，科技、技術、創新、服務和發展是十八大以來四川省科技政策的重點關注點。同時可以看到，四川省科技政策所覆蓋的領域較為廣泛，涉及成果轉化、平臺建設、企業服務等多個方面。政策文本關鍵詞的語義網絡分析表明,十八大以來,四川省的科技政策已經處于穩定發展的狀態。這是由于“十二五”是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，黨和國家做出了一系列重大部署，明確推動國家科技進步、發展創新事業的戰略方向，將科技創新置于“國家發展全局的核心位置，特別是與社會、經濟、法律、產業、資源及教育等關聯領域的有機結合成為國家創新體系系統化推進的關鍵途徑。”

四、四川省科技政策工具分析

政策工具是政府推行政策理念、實現政策目標所采取的重要措施和手段。[12]本文通過政策文本的選取、分析框架的制定、分析單元的定義以及統計分析等過程逐步展開對四川省科技政策工具的深入分析，以期能夠更加深刻地了解科技政策在工具選擇及應用等方面的情況。

對最初收集的111份科技政策文件按照如下原則進行篩選：直接與科技活動密切相關；主要選擇法律法規、意見、規劃與通知等能夠體現政府意圖的政策文本；行業標準等文件不計入在內，最終得到科技政策26項。

(一)分析框架構建

政策工具分析的理論基礎是政策的結構性理論。該理論認為一系列的政策單元工具通過有機組合從而形成了政策，政策工具能夠體現政府的政策理念。而政府實現政策目標的關鍵在于對政策工具的結構進行分析及優化。在政策工具領域研究中，Rothwell 和 Zegveld 學者對政策工具類型的劃分廣受學界的推崇，因此，本文借鑒了其對政策工具類型的分類思想，將政策工具按照供給型、需求型、環境型三類進行文本分析。

其中，供給型政策工具是實現科技發展的直接推動力，即政府通過提供基礎設施、人才、資金等政策要素的支持，直接擴大供給，推動科技發展。該類政策工具包括人才教育培訓、人才激勵、科技信息支持、技術支持、科技基礎設施建設、科技資金投入和公共服務7類。需求型政策工具是科技創新發展的“拉動力”，通過政府采購、貿易管制等內容以減少市場不確定性，減緩產學研各方開展科技創新的壓力，從而促進科技創新發展，通常包括政府采購、服務外包、貿易管制、海外機構管理、示范工程和技術認定6類。環境型工具更多是通過政策實現對科技創新的間接作用，例如政府借助稅收優惠、金融支持、法規管制等措施來改善科技創新宏觀環境，一般包括目標規劃、金融支持、稅收優惠、知識產權保護、法規管制以及策略性措施6類。

(二)內容編碼與統計分析

按照上文分析，本章中的政策樣本分析類目是各類政策工具。分析單元是科技政策文本中的有關章節或政策條款。為實現對政策工具的量化分析，對上述 26項科技創新政策文本進行了編碼操作，規則是“政策編號-政策章節-政策條款”。例如，第一項政策中涉及科技政策的內容編碼為[1-1-1]；倘若一項政策文本中包含有多條內容或條款，則按其在政策文本中出現的順序進行排序，最終得到 831 條政策文本內容編碼。

在內容編碼的基礎上，對各分析單元按照政策工具的三大類型，即供給型，需求型，環境型，進行逐條歸類。然后，對歸類結果進行分類統計，得到如下結果。

表2 四川省科技政策工具運用情況

不難發現，十八大以來的四川省科技政策能夠兼顧供給型、需求型、環境型三類政策工具的綜合應用。但是在占比上，環境型政策工具占到69.68%，供給型和需求型政策工具占比較低。因此，十八大以來四川省科技政策總體呈現出環境型政策工具為主，供給型政策工具為輔，需求型政策工具不足的局面。政策結構的合理性有待進一步提高。

從各類型政策的具體政策工具來看，供給型政策中較多使用了科技基礎設施建設和人才激勵政策，技術支持政策使用較少；需求型政策中較多使用了示范工程政策，技術認定、服務外包和貿易管制使用較少；環境型政策中則較多使用了策略性措施和目標規劃政策，稅收優惠和知識產權保護使用較少。

五、結論與建議

(一)主要結論

通過以上分析，本研究主要得到以下結論：

第一，十八大以來，四川省聚焦科技進步，推動地區經濟發展出臺了大量科技政策。政策發布主體所涉部門廣泛，涵蓋促進科技發展的平臺建設、成果轉化、項目研發、資金投入、知識產權保護、軍民融合等多個領域，所含政策類型豐富，科技政策體系初步形成，為四川省科技創新驅動發展創造了良好的政策環境。

第二，四川省科技政策的制定顯示出了一定的區域特色。自2002年國務院正式批復《綿陽科技城發展綱要》以來，國家中央與四川省政府高度重視，圍繞綿陽科技城建設出臺了一系列關于科技創新創業、成果轉化、人才激勵、知識產權保護、管理與服務等方面的政策。例如2015年出臺的《四川省人民政府辦公廳關于印發2015年綿陽科技城建設重點工作安排的通知》；2017年發布的《四川省人民政府辦公廳關于印發第五屆中國(綿陽)科技城國際科技博覽會總體方案的通知》等等。同時，針對制約四川省科技發展的重點難點問題適時出臺針對性強的政策，例如針對科技成果轉化問題，四川省于2018年的6月，9月，12月相繼發布了《四川省人民政府辦公廳關于印發2018年四川省科技成果轉化工作要點的通知》，《四川省促進科技成果轉化條例(2018修訂)》，《四川省人民政府辦公廳關于印發四川省重大新藥創制國家科技重大專項成果轉移轉化試點示范實施方案的通知》等政策文件。

第三，四川省科技政策主要還是以單一主體發文為主。聯合發文主體的發文部門整體呈現一定的網絡性，但是尚未形成較為明顯的單一網絡核心。因此，在科技政策的發布上，四川省各部門機構之間表現出的協同性不足，仍需加強部門之間的合作聯動。

第四，在政策工具的視角下，四川省科技政策的類型主要以環境型政策為主。直接作用于科技發展的供給型與需求型政策工具較少。因此，在今后的政策制定上需要提高這兩類，尤其是需求型政策工具的比重。

(二)四川省科技政策優化建議

通過以上的分析，本研究針對四川省科技政策提出以下優化建議：

一是加強各部門機構的聯動，充分發揮各部門機構制定科技政策的協調交流機制，逐漸形成某一或某幾個政策主體為核心的政策發文網絡。對政策主體的合作網絡分析表明，四川省科技政策主體呈現較為松散的網絡結構，各政策主體之間的聯系主要體現在省級部門與市級部門之間，而同一級別不同主管部門之間，政府部門與非政府組織之間的聯系則較少。因此，建議在充分發揮政府公共部門的政策主體作用的同時，鼓勵第三部門，如行業協會、科技協會等的積極參與，構建政府部門與非政府組織的協同決策機制。

二是加大對成果轉化與知識產權領域的關注。政策領域的社會網絡分析表明，四川省的科技政策已經處于穩定發展的狀態。過去的科技政策多關注科技創新、平臺建設、資源投入等方面，下一階段的政策則應開始重點關注科技成果轉化與知識產權保護的相關領域，從而使得政策的發展符合科技事業發展的一般規律。

三是推動科技政策結構進一步合理化，注重各類政策工具的使用，增強科技政策的權威性和指導性。從政策工具角度對政策類型的分析表明，四川省科技政策主要以環境型政策為主，供給型政策其次，需求型政策最少，政策工具類型不均衡。因此，應重點增加對科技活動需求拉動性政策的制定，尤其是技術認定、服務外包等政策，更好地促進政策資源效率發揮。