我國學前教育政策40年變遷探索
——基于1979—2019年學前教育政策文本的分析

吳少懷，甘少杰

(渤海大學教育科學學院，遼寧錦州，121013)

1978年以來，我國學前教育事業獲得了長足進步與發展，而學前教育政策是實現學前教育長足發展、貫徹落實學前教育基本方針的重要保障。[1-2]政府通過制定、發布教育相關政策來規范教育的行為、理念和規則。教育政策的特征主要是統一性、實效性、目標性和強制性。本文選取1979年1月至2019年1月的學前教育政策文本，通過分析這些學前教育政策文本了解我國學前教育政策的演變歷程，以期為今后相關政策的合理化制定提供參考。

一、學前教育政策文本來源及研究設計

(一)學前教育政策文本的選取

學前教育政策文本主要是指全國省(自治區、直轄市)、市各級政府及教育主管部門所頒布的關于學前教育方面的方針、法律、決定、綱要、條例、計劃、意見等。本研究選取1979年1月至2019年1月國家層面的學前教育政策文本作為分析對象，共計70份，具體年份對應的選取數量如圖1所示。

圖1 1979—2019年學前教育政策文本數量

(二)學前教育政策文本分析

1.高頻詞云圖分析

為了更好地對學前教育政策文本進行深入研究，筆者將70份學前教育政策文本導入Nvivo12Plus軟件，制作“詞云圖”，進行詞頻分析，見圖2。由圖可知，高頻詞有“教育”“幼兒園”“幼兒”“學前教育”“兒童”“安全”等。將高頻詞置于原文本的語義環境中可以看出文本所體現的學前教育內容和目標，反映了不同時期相關部門對學前教育的態度以及政策傾向。

圖2 1979年1月至2019年1月學前教育政策文本詞云圖

2.維度分析

根據學前教育政策文本內容中詞語出現的頻次，筆者使用Nvivo12Plus軟件對學前教育政策文本進行編碼研究。編碼結果顯示，學前教育政策所涵蓋的內容可劃分為五個維度，即政策理念、政策目標、政策內容、政策保障、政策措施，具體見表1。

表1 學前教育政策文本的編碼分析

二、學前教育政策的變遷(1979—2019年)

(一)學前教育政策認知階段(1979—1982年)

通過對學前教育政策文本的梳理可知，黨的十一屆三中全會后，相關部門開始對學前教育政策進行早期探索。《全國托幼工作會議紀要》(1979)的頒布開啟了我國學前教育發展的新局面。隨后衛生部頒布《三歲前小兒教養大綱(草案)》(1981)，提出要“發展小兒的基本動作，提高嬰幼兒的健康水平”等內容，開啟了政府管理學前教育的序幕。該階段的政策文本內容主要包括以下三個方面：其一，初步探索學前教育發展方向，在宏觀層面對學前教育進行調控；其二，明確提出幼兒園要實施素質教育，頒發了學前教育的初步發展綱要；其三，針對城市幼兒的發展現狀，教育部門出臺了《城市幼兒園工作條例(試行草案)》。

(二)學前教育政策的構建階段(1983—1988年)

《關于發展農村幼兒教育的幾點意見》(1983)提出，“幼兒教育是社會主義教育事業的重要組成部分”，該文件明確指出了學前教育在我國教育事業中的地位和作用。該文件在一定程度上肯定了農村學前教育當前發展的成果，同時也指出其存在的不足，如硬件基礎設施較差、師資專業水平欠缺、教學活動不符合幼兒身心發展特點等。隨后，《關于明確幼兒教育事業領導管理職責分工的請示》(1987)明確提出，要建立視導和評估制度以及幼兒教師考核制度等，如幼兒園工作要權責分明、合理分工。該時期學前教育政策的特點主要表現在以下兩個方面：第一，由于受經濟、師資、幼兒園環境條件等現實因素的影響，學前教育發展舉步維艱。為解決這一困境，政府在《關于進一步辦好幼兒學前班的意見》中，給予了各地教育機構指導性意見。第二，對幼兒園的基本組成要素進行規劃，如《全日制、寄宿制幼兒園編制標準(試行)》(1987)對幼兒園的住宿進行了明確規定，此后的文件涉及班級規模、師幼比例以及教職工配比等方面的規定。以此為契機，我國學前教育開始構建發展框架，逐步邁向正軌。

(三)學前教育政策的發展階段(1989—2009年)

在改革開放的引領下，我國學前教育事業在曲折前進的過程中獲得了新的發展。1979年教育委員會發布《幼兒園工作規程(試行)》，隨后經過6年的檢驗，正式頒布《幼兒園工作規程》并實施，旨在科學管理幼兒園內部工作，提升幼兒園的教學質量。1992年正式施行的《幼兒園管理條例》具有現實和歷史意義，這是自新中國成立以來第一個由國務院頒布的學前教育政策法規。1997年頒布的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》中進一步指出了我國學前教育發展的方向。但由于政策沒有完全落實到位，各地幼兒園出現了一些“關、停、并、轉、賣”的現象，學前教育發展一度陷入低潮。面對這一現狀，我國相關部門在2003年緊急頒布了《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》，重新為我國學前教育制定了目標和方向，保障了學前教育事業的有序發展。

從上述分析中可以看出，該時期我國學前教育政策具有以下四個特點：第一，重視學前教育政策法制化建設，主要標志性政策文件有《幼兒園工作規程》和《幼兒園管理條例》；第二，學前教育法制化進程緩慢，存在的問題比較突出，如管理不到位；第三，入園難以及入園貴現象開始出現；第四，其他教育政策法規的完善，在一定程度上推動了學前教育的發展，如未成年人保護法(1991)、教師法(1993)、母嬰保健法(1994)、教育法(1995)、民辦教育促進法(2002)、中國兒童發展規劃綱要(2001)等，這些教育政策法規的相繼落地，為我國學前教育事業營造了一個良好的外部環境。

(四)學前教育政策的完善階段(2010—2019年)

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》將學前教育作為專題列出。隨后出臺了《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》(2010)，此后多部門聯合出臺《幼兒園收費管理暫行辦法》(2011)、《關于開展幼兒園“小學化”專項治理工作的通知》(2018)和《幼兒園標準設計樣圖》(2019)等政策。通過對以上政策文本的梳理，這一階段我國學前教育政策具有以下三個特點：其一，政策出臺頻繁，2010—2019年十年間頒布文件36個，占筆者選取文件總數的一半；其二，政策涵蓋范圍廣，涉及教學、師資、幼兒、經費投入等；其三，外部法制環境完善，進一步保障了學前教育的發展，如《校車安全管理條例》(2012)、《民辦教育促進法》(2016)及一系列政策的頒布與實施，為我國學前教育的發展提供了制度性的保障和政策支持。

三、學前教育政策的成就回顧(1979—2019年)

(一)學前教育政策框架基本成型

目前，我國學前教育政策已初步完善，形成了從中央到地方、從教育部到地方教育主管部門的多梯度的學前教育政策體系。《幼兒園管理條例》(1989)作為學前教育的政策法規，對學前教育的發展起到了規范和引導作用。《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》(2010)作為新時期我國學前教育發展的最高指導性綱領文件，在具體運行過程中可與地方實際情況相結合。例如，貴州省在規劃本省學前教育前景時，將代表本省學前教育法規的《貴州省學前教育條例》文件與中央頒布的指導意見結合起來，作為指導本省學前教育發展的重要依據，在實施過程中仍堅持“國家責任”理念。[3]

(二)政府主導學前教育事業發展

《國家中長期學前教育發展綱要(2010—2020年)》明確指出政府在學前教育發展進程中應履行的責任，同時提出建構符合時代需求的學前教育體制。2013年，為解決“入園難”的問題，國務院要求各級政府執行“學前教育三年行動計劃”。在一系列政策的指導下，經過四年努力，學前教育毛入園率從2009年的59.6%提升至2017年的79.6%，學前教育事業發展迅猛。

國家還大力提倡發展公辦幼兒園和農村學前教育，但學前教育的教育性和公益性兩個基本特性仍難以獲得保障，這也是制約學前教育發展的重要原因。[4]因此，為緩解這一矛盾，政府在主導學前教育事業方面加大了教育經費的投入與科學管理。有關數據顯示，自2010年以來，在資金方面，政府對學前教育的投入已經成為其發展的重要保障。

(三)多方合力辦園，普惠性突出

1978—1990年間，我國幼兒園主要有教育部門主辦的幼兒園、街道公立幼兒園和私立幼兒園。1990—2009年間，私立幼兒園越來越多，“入園難”“入園貴”現象出現。為解決這一問題，政府提出“普惠性學前教育”這一概念，旨在普及學前教育。普惠性學前教育提倡公辦性質幼兒園與普惠性私立幼兒園合作辦園。[5]2003年頒布的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》，提倡“大力發展公辦幼兒園，鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園”。經過調整后，我國學前教育事業公益普惠性效果日益凸顯。

新時代，我國學前教育政策的發展需要進一步解答學前教育政策的前瞻性問題、學前教育立法問題、普惠性幼兒園的發展問題。因此，學前教育政策的展望需要解決如何推動學前教育立法、加強學前教育政策研究的問題，增強學前教育政策的預見性和前瞻性，促進學前教育資源合理配置。