老齡化時代英國福利制度的困境、對策與啟示
——以基本養老金的延遲政策為視角

2020-08-31 07:02:22唐軍

歷史教學問題 2020年4期

關鍵詞：英國

唐軍

養老金制度是英國福利制度的基礎配置，其中由政府兜底的基本養老金，在英國養老金體系中居于核心地位，它是保障全體老人基本生活的安全網。隨著當代社會老齡化的加劇，養老金制度的壓力與日俱增，政策調整成為政府的必要選擇。從歷史的演進看，自“二戰”后建成福利國家以來，英國基本養老金制度具有持續延遲的走勢，這成為各屆政府的共識政策。從保守黨到新工黨，再及卡梅倫和特蕾莎·梅政府，均在基本養老金制度上采取延遲策略，即以國家立法推遲領取養老金的年齡標準線。這是英國應對人口老齡化的務實舉措，也是為維護整個福利制度持續發展采取的主動作為。英國的養老金制度較早受國內學界關注，學者們對英國養老金制度的歷史演進、改革和啟示進行了多維度研究。①參閱冉隆勃：《談談英國養老金問題》（《世界知識》1986 年第8 期）；丁建定：《20 世紀英國養老金制度的歷史演進》（《南都學壇》2002 年第2 期）和《英國國家養老金制度及其啟示》（《華中科技大學學報》人文社會科學版，2002 年第3 期）；汪建強：《當代英國養老金改革制度闡述》（《學海》2005 年第2 期）；鄭秉文：《英國養老制度市場化改革對勞動力市場的影響》（《中國人口科學》2004 年第2 期）和《英國養老金改革立法過程及其對中國的啟示》（《社會保障研究》2011 年第3 期）；唐軍：《20 世紀英國養老金制度的變遷》（《經濟—社會史評論》第7 輯，2013 年）；劉儒婷：《英國養老金制度中政府責任發展演變研究》（《社會福利》2015 年第11 期）；郭靜：《英國公共養老金結構性改革中的參數因素》（《歐洲研究》2017 年第5 期）；孫守紀：《認知、協商與共識：英國養老金制度改革的經驗借鑒》（《探索》2018 年第5 期）等。本文立足人口深度老齡化的現實，從基本養老金的延遲政策切入，探析當代英國福利制度所遇困境和可持續發展的對策，以就教于方家。

一、英國人口深度老齡化的困境

按照國際標準，當一個國家或地區60 歲以上人口占總人口的比重達到10%，或65 歲以上人口比例達7%，則表明該國或地區進入了老齡化社會。②國家應對人口老齡化戰略研究養老保險制度改革與發展研究課題組：《養老保險制度改革與發展研究》，華齡出版社，2014 年，第170 頁。若65 歲以上人口比例達14%即進入深度老齡化，占比達20%則表明進入超老齡化社會。在英國，人口老齡化不僅發生時間早，而且發展程度深。當前，人口結構已呈現從深度老齡化向超老齡化階段演進的格局。更嚴重的是，在可預期的將來，此格局幾無扭轉的趨勢。

英國社會的老齡化到底有多深，為何人口老化的結構難有改善？首先，自“二戰”后至今，英國老年人口不斷擴大。早在1948 年，英國65 歲以上老年人比例已達10.6%，2017 年更升至18.2%，人數超1200 萬。①英國國家統計局：《2017 年英國人口估計報告》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/populationandmigration/populationestimates/bulletins/annualmidyearpopulationestimates/mid2017-07-09.顯然，無論以比例或數量論，英國的老齡化都長期遠高于國際標準。若以“老年人口依賴率”指標看，②老年人口依賴率（Aged dependency ratio），指65 歲以上人口與15 至64 歲人口之比。它在20 世紀70 年代初即突破20%的高位，之后未曾回落（見表1）。該項指標所體現的，不只是英國社會老齡化的深度，更是工作人口養老責任的重負，頗能說明養老問題的嚴重性。

表1 20 世紀英國老年人口依賴率③A. H. Halsey, J. Webb (eds.), Twentieth-Century British Social Trends, London: Macmillan Press LTD, 2000, p.75.

其次，在大規模的老年群體中，90 歲以上超高齡人群的增長態勢值得關注。縱觀1988—2016 年間的老年人口曲線圖（見圖1），英國社會深度老齡化的樣貌清晰可辨：一是規模擴大。人數由22 萬增至58 萬，增長2.6 倍；二是各年齡段全面增長。若把超高齡人群分為如下三個年齡組考察：90—94 歲、95—99 歲和100 歲以上者，將發現各組人數都呈增長趨勢；三是不論男女，百歲老人的平均年齡都在提升。④英國國家統計局：《老齡人口估計報告：2002—2017 年》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/ageing/bulletins/estimatesoftheveryoldincludingcentenarians/2002to2017-10-21.關于這一點，可從死亡人口的年齡特點中得到印證。近年來，英國老人的死亡年齡線在升高。根據衡量各年齡段死亡率指標的“年齡標化死亡率”數據顯示：2015—2017 年，65 至74 歲年齡段的英國老人，死亡率不足1.2%，75 至79 歲的老年人口死亡率也僅3.3%左右。只有在更高齡的老年人群中，死亡率才相對突出。⑤英國國家統計局：《英格蘭與威爾士65 歲及以上老人年齡標化死亡率：2015—2017 年》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/deaths/bulletins/deathsregistrationsummarytables/2017.照此趨勢，在當前及未來相當長時段內，英國高齡老人的規模將持續增大，老化程度進一步加深。這將對福利制度造成直接沖擊，尤其是政府養老金和公共醫療開支，勢必需要高位投入，才能滿足日益增長的老年福利需求。

圖1 英國90 歲以上老年人口

最后，在老齡人口增多和老化程度加深的同時，生育率卻長期低迷，這是人口老齡化結構難以扭轉的深層原因。“二戰”后，歐美國家普遍經歷了人口集中增長的“嬰兒潮”；然而，至20 世紀70 年代中期，英國的生育率便迎來拐點，總和生育率跌入2.0 以下，此后長期無反彈。幸而外裔族群的生育表現相對積極，一度使英國人口老化的問題有所緩解。但近十余年來，這個問題又再度突顯。原因是不論英國出生的婦女，還是非英國出生的婦女群體，生育率都呈下降趨勢。進入21 世紀，英國本土女性的生育率始終徘徊在2.0 以下，這本不足為奇；令人詫異的是，英國女性移民的生育率也下降明顯，2016 至2017 年，該群體的總和生育率首度跌破2.0，由2.06 降為1.95，這與本土女性1.71 的低生育率相差無多。⑥英國國家統計局：《英格蘭與威爾士的總和生育率：2005—2017 年》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/livebirths/bulletins/parentscountryofbirthenglandandwales/2017.

更嚴重的是，當代英國的年輕父母不僅傾向于少生，還選擇晚育——男女雙方的初育年齡都在延后。其中，英國本土女性的晚育現象尤為顯著。數據顯示，1974 年以來，英國父母的初育年齡呈現持續上升趨勢，女性晚育漸為常態。自2013 年起，女性平均初育年齡已逾30 歲，40 年間整體提高了4 歲。⑦英國國家統計局：《英格蘭與威爾士父母平均生育年齡：1974—2016 年》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/livebirths/bulletins/birthsbyparentscharacteristicsinenglandandwales/2016.令人堪憂的是，目前女性晚育現象仍無改觀，晚育人群的比重還在加大。2017 年，英國女性生育的最大年齡組為30—34 歲，而本土女性中，選擇在30 歲后生育的比例竟達51.5%，晚育率之高前所未有。

綜上可知，英國社會不僅率先跨入老齡時代，老齡化程度更是持續加深。從長遠看，人口結構進一步老化的走勢在短期內尚無轉變的端倪。這對英國現行的福利制度構成了挑戰，它勢必導致養老金、醫療保健等公共開支的擴大，加重政府的財政負擔及工作人口的養老負荷。

二、老齡化對英國福利制度的沖擊

養老金是英國社會保障開支的大項。隨著人口老齡化的加劇，國家基本養老金的用度始終居高不下。在創制初期，英國福利國家建設的綱領性文件《貝弗里奇報告》就強調指出：養老金是一項高昂的支出。養老標準每增加1 先令，都要付出昂貴的代價。在其他重要的福利需求得到充分保障前，對老年人任何形式的慷慨行為，都非常危險。①貝弗里奇：《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》，勞動和社會保障部社會保險研究所譯，中國勞動社會保障出版社，2008 年，第85 頁。事實上，自英國建成福利國家以來，政府對基本養老金的投入一直在增加。1960 年，該項公共開支為37.42 億英鎊，1980 年增至107.73 億英鎊，而該年度社會保障的總開支是221.65 億英鎊，養老金占比近50%。②Ken Judge, “The British Welfare State in Transition”, Nicholas Deakin, Catherine Jones-Finer & Bob Matthews (eds.),Welfare and the State: Critical Concepts in Political Science, Vol. III (Crisis of the Welfare State), London & New York：Routledge, 2004, pp.160—161.至2013 年，社會老齡化更為嚴重，英國公共部門的養老金支出金額，占全年GDP 比重的2%。③觀察者網：《英國將退休年齡延遲至69 歲，成全球退休年齡最高國家》，https://www.guancha.cn/europe/2013_12_09_191338.shtml.納稅人的養老負擔，日漸加重。

老齡化是國家醫保開支擴大的重要成因。由于英國人口結構趨于深度老齡化，老年人的醫療保健需求不斷增加，致使政府的醫保開支有增無減；醫療保健供給的加大，又對提升國民健康水平產生積極影響，進而助長了社會老齡化的勢頭，使國家醫療支出的負擔更重。根據英國國家統計局的數據，近30年來，英國人的預期健康年齡在穩步提高。1981 年，英國男性64 歲、女性66 歲時，有望保持健康；到2006 年，男女預期健康年齡分別升至68 歲和70歲。越來越多的老年人，能在65 歲后繼續享受健康的生活。上述變化的背后，離不開公共醫保開支的支撐。從1960—2010 年，此項開支占英國GDP 的比重，從4%提高到10%，增幅顯著。④經合組織數據統計網，http://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=SHA.而且，在經合組織國家中，英國政府對公共醫療費用的投入位居前列。以2010 年為例，英國醫療費用的83.2%來源于政府公共開支，這一數字僅略低于荷蘭（85.7%）、挪威（85.5%）等五國，遠超他國。⑤Roderick Floud, Jane Humphries & Paul Johnson (eds.), The Cambridge Economic History of Modern Britain (Vol.2:1870 to the Present), Cambridge: Cambridge University Press, 2014, p.146, p.141.在布萊爾執掌新工黨政府的十年間，英國醫療保健公共支出的數額，幾乎實現倍增，從1997 年的644 億增至2007 年的1169 億英鎊。⑥Ruth Lupton, Tania Burchardt, John Hills, Kitty Stewart & Polly Vizard（eds.）, Social Policy in a Cold Climate: Policies and their consequences since the crisis, Bristol: Policy Press, 2016, p.147.總之，社會老齡化加劇擴大了國家醫保投入，財政壓力增大。

除養老金和醫療服務投入增加外，老齡化還推高了老年人長期護理的社會需求與開支。在需要被長期護理的人群中，大多患有難治愈的慢性病，老年人是其中的主要一群。在日常生活中，他們漸失完全自理的能力，飲食起居有賴于陪護人員照料。為保障長期護理事業的發展，英國上下需預備充裕經費。2016 年，英國投入該項的經費為464 億英鎊，比前一年增長5%。⑦英國國家統計局：《2016 年英國健康賬目》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/healthandsocialcare/healthcaresystem/bulletins/ukhealthaccounts/2016#long-term-care-expenditure.2017 年，又在上年額度的基礎上，繼續增長3.6%，達到482 億英鎊。說到底，老年福利建設是一項由政府托底的民生工程，最大的責任主體是政府。從長期護理開支的資金來源看，目前主要由三部分構成：政府渠道占三分之二（66%），現收現付資金為31%，其余為慈善捐助。①英國國家統計局：《2017 年英國醫療保健支出與健康賬目》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/healthandsocialcare/healthcaresystem/bulletins/ukhealthaccounts/2017#long-term-care-expenditure.可見，英國政府是經費來源的最大承擔者。

人口老齡化的成本如此之巨，對英國財政的承受力而言，確是重大考驗。事實上，在“二戰”后英國社會老齡化不斷加深的進程中，福利制度的經濟代價變得越發高昂。在20 世紀50 年代初，英國宣布建成福利國家之時，各類社會服務花費占GDP 的比重為14.1%。此后20 年間，福利開支穩步增長。至1970 年，上述比重已達20%，且再無回落的態勢。2010 年，政府投入社會服務領域的金額，突破GDP的30%。更棘手的是，當代英國人口自身的生產能力令人堪憂，它正同時經歷著深度老齡化和持續晚育及少子化的不利形勢。在這種背景下，英國政府對老、幼兩端的福利責任都變得更大；而生育率走低，將使“下一代”工作人口的規模縮小，進而使整個福利制度的稅費來源面臨縮減乃至斷檔的危機。能否盡快找到應對策略是英國政府迫在眉睫的問題。在人口生產乏力的現狀下，適度延長當代勞動力資源的工作與繳費年限，推遲他們加入被國家養老的序列，不僅必要，而且緊迫。為此，歷屆英國政府競相出臺延遲退休的政策，力求紓解老齡化給福利制度帶來的沖擊。

三、延遲退休政策的應對

在整個20 世紀，沒有一個大國，用于社會政策的國家資源有實質性地減少。②霍華德·格倫內斯特：《英國社會政策論文集》，苗正民譯，商務印書館，2003 年，第140 頁。英國社會老齡化對福利制度的沖擊，就是典型的寫照。為化解危機，政府必須發揮領導作用，通過主導政策變革，以應對現實挑戰，謀劃長遠發展，這是由福利國家性質和政府所處地位決定的。

英國歷史學家阿瑟·馬威克指出，福利國家的實質是中央政府和地方當局共同承擔主要職責，通過總的綱要和服務措施，解決使公民苦惱的各類社會問題。③阿瑟·馬威克：《一九四五年以來的英國社會》，馬傳禧等譯，商務印書館，1992 年，第43 頁。特別是制度設計之初，政府作為社會監管者的地位和作用無可替代。對此，伯明翰大學教授馬丁·鮑威爾深表認同，他認為自“二戰”后至80 年代前，英國主要政黨在福利政策方面擁有的“共識”，即體現在為國民提供普遍性的福利，而責任主體則是國家。④Martin Powell, Martin Hewitt, “The End of the Welfare State”, Nicholas Deakin, Catherine Jones-Finer & Bob Matthews (eds.), Welfare and the State: Critical Concepts in Political Science, Vol. III(Crisis of the Welfare State), London &New York：Routledge, 2004, p.426.以基本養老金制度為例，政府一直擔當著責任主體的角色，財政開支在養老金的資金來源中始終占最大份額。面對不斷加深的老齡化危機，英國政府又通過調整養老金政策，努力維護制度的持續發展。政策應對的集中體現，就是退休年齡的持續延遲，即不斷延后領取基本養老金的年齡標準線，以緩解深度老齡化對養老金制的現實壓力。

20 世紀40 至60 年代，是英國福利國家的建成期和完善期，國家在社會保障建設過程中的職責發揮得最充分。其間，英國政府重新明確了男女公民的退休年齡：1940 年，女性退休年齡規定為60 歲；從1965 年開始，男性退休年齡為65 歲。⑤鄭春榮：《英國社會保障制度》，上海人民出版社，2012 年，第95 頁。上述年齡標準，成為后續政府制定延遲退休政策的起始線。自70 年代中期起，不論哪個政黨上臺，都把延遲退休、提高領取基本養老金年齡標準線，作為紓解老齡化壓力的對策，這成為各屆政府的共識。

1975 年，工黨政府頒布《社會保障養老金法》，首次正式上調養老金的“年齡標準”。法案提升了女性領取養老金的年齡線，把它作為21 世紀第一個十年之后的執行標準：即從2010 年起，女性領取養老金的年齡開始逐步提高，到2020 年，男女領取養老金的資格年齡統一為65 歲。⑥汪建強：《20 世紀英國養老金制度研究》，齊魯書社，2011 年，第257 頁。選擇在此時調整政策，乃因政府已看到生育率的拐點，以及年輕父母初育年齡的上升趨勢，從而預見了養老金制的隱患。作為關乎國計民生的重大制度，政府唯有盡早應變，才能為政策落地創造充分的時間和空間，以盡量消減負面輿情和施政壓力。況且，英國女性的預期壽命總體高于男性，因此，以率先提高女性年齡標準為發端，不失為精準而穩健的施策。后繼的決策者與時俱進，將年齡標準與人口變化動態結合，靈活應對老齡化對福利制度的挑戰。

20 世紀80 年代起，保守黨上臺執政，推行福利制度的私有化改革。1986 年，撒切爾政府以《社會保障法》引入“私人養老金計劃”，開啟了政府向私人部門轉移養老責任的閘門。同時，延遲退休政策得以秉持。1995 年，約翰·梅杰首相領導的保守黨政府通過《養老保險法》，重申政府將在新世紀的第二個十年間，逐步將女性退休年齡從60 歲提高到65 歲。至此，女性延遲退休的議案已提出20 年，距生效時間越來越近。不論收效能否達到預期，在不斷加深的老齡化趨勢前，延遲退休政策已勢在必行。

進入21 世紀，英國福利制度持續承受著開支增大和人口老化的壓力。這一時期，政府對延遲退休政策的使用，也相應地表現出如下新特點：一是覆蓋范圍擴大，二是年齡標準提高，三是實施速度加快。

首先是“新工黨”政府。按照規劃，在2020—2050 年，英國將大幅提高所有人群的退休年齡。工黨政府在2007 年的《養老金法案》中提出：至2050年，男女公民的退休年齡都將提至68歲。法案明確列出時間表，定下三個階段性目標：（一）2024年4月—2026年4月：66歲；（二）2034年4月—2036年4月：67歲；（三）2044年4月—2046年4月：68歲。①Pete Alcock, Tina Haux, Margaret May & Sharon Wright (eds.), The Student’s Companion to Social Policy, Chichester：John Wiley & Sons Ltd., 2012, p.435.該方案不僅為男女雙方制定了同等標準，還使退休年齡突破了長期以來的65周歲。新退休年齡線的選定，在客觀上與英國老人預期壽命普遍延長的特點相符。

2010 年，保守黨領袖戴維·卡梅倫成為新任首相。他領導聯合政府，以創建大社會、小政府的理念，鼓勵私人力量積極加入福利制度建設，以分擔政府壓力。在養老金制度方面，卡梅倫政府加快改革步伐，將原定的女性65 歲退休標準提前實施。按2011年1 月公布的《養老金法案》規定：英國女性65 歲退休標準，將提前至2018 年11 月前實行，而原計劃是2020 年；同時，在2018 年12 月至2020 年4 月間，男女退休年齡將統一提高到66 歲，這比新工黨政府的時間表整整提前6 年。②鄭春榮：《英國社會保障制度》，第95—96 頁。可見，英國政府對提升“年齡標準”已越來越迫切，其背后是人口深度老齡化對福利制度的重壓。接著，2014 年的《養老金法案》，再次將新年齡標準線的實施年份前移，計劃在2026—2028 年間，把退休年齡延遲至67 歲。與新工黨的方案相比，實施時間竟提前了10 年，力度之大，與英國人一貫漸進保守的做派頗不相稱，這反映出英國政府對“延遲退休”政策效用的期待。

面對難以扭轉的老齡化困局，特蕾莎·梅政府在養老金制度上蕭規曹隨，繼續加快上調退休年齡的政策。與卡梅倫政府大幅提前67 歲的進度不同，特蕾莎·梅政府直接把68 歲作為計劃前移的退休年齡標準線。據媒體報道，2017 年7 月，英國就業及退休保障大臣高克宣布：鑒于最新的財政估算，政府決定上調68 歲退休的實施日期，由新工黨政府制定的2044 年，提前至2037 年。③中新網：《英政府宣布將提前上調退休年齡，700 萬的中年人將受影響》，http://news.sina.com.cn/o/2017-07-21/doc-ifyihmmm7940598.shtml.此舉將影響700 萬中年人口，可為英國政府節省數十億英鎊。可見，為了緩解老齡化對養老金制度的財政壓力，直接采用延遲退休和提高領取養老金年齡標準的政策，越發成為英國政府的優先選項。

從政策演進的趨勢看，英國基本養老金的年齡標準線一直在動態調整。隨著社會老齡化的加深，領取養老金的年齡線不斷提高，這成為各屆政府的共識。特別是綜觀新世紀以來的政策走勢，可以清晰地發現：英國政府對延遲退休政策的實施，大有加速推行之勢，且退休年齡的上限只增不減，這充分折射出老齡化對當政者及福利制度本身產生的巨大壓力，也反映了“延遲退休”政策的空間正變得日漸狹小。

四、福利制度的可持續危機與化解

實際上，在英國，延遲退休政策并非主政者的一家之言，在學者和智庫中也多有呼應。英國倫敦卡斯商學院養老金研究所所長大衛·布萊克就認為，“新工黨”政府計劃在2010 至2020 年間，將男女領取養老金的年齡統一為65 歲是不夠的。為了保持體系的平衡，需要將年齡門檻持續提高：2015 年提至65歲，2021 年設為67.5 歲，至2024 年提高到70 歲。④David Blake, Les Mayhew, “On the Sustainability of the UK State Pension System in the Light of Population Ageing and Declining Fertility”, The Economic Journal, Vol. 116, No. 512, Features (Jun., 2006), p.F286, p.F297.英國著名的養老金政策研究所則建議政府：2030 年前，將領取養老金的年齡標準提高到72 歲！這都說明，伴隨著社會老齡化的加深，以及低生育率的延續，現收現付制的養老金模式可否持續，已成為牽涉英國政府和整個社會的大事。

在現收現付的養老金制度中，老齡化意味著每個繳費人必須支持更多的退休者。若人口老齡化持續滑向深入，包括養老金在內的福利制度如何為繼，將成為政府和公民都苦于面對的難題。1990 年，英國的勞動者與養老金領取者的人數比是4： 1；到2030年，預計每5 名勞動者將負擔2 位退休人員的養老金。老齡化的影響遠不止于養老金，它還直接導致醫療保健與長期照顧等福利開支的擴大。在英國，85 歲以上老人所需的醫療和長期照顧費用，相當于中年人的20 倍。①霍華德·格倫內斯特：《英國社會政策論文集》，第124 頁，第217 頁。毫不夸張地說，對整個福利制度構成最大風險的正是人口老齡化。因為整個社會保障制度的成本都將隨老齡化而上升，達到無法維持的程度。②周弘：《國外社會福利制度》，中國社會出版社，2002 年，第35 頁。果真那樣，未來的政府有可能難以兌現以往的養老承諾。難怪英國政府在約半個世紀前，就啟動了延遲退休的立法程序。據歐盟委員會估算，法定退休年齡每延遲一年，預期的公共養老金支出增長可減少相當于0.6 到1 個百分點的GDP。③菲利普·泰勒：《趨向老齡化的勞動力：期待與愿景》，于戈、秦龍等譯，社會科學文獻出版社，2011 年，第191 頁。這就不難理解，自撒切爾夫人到特蕾莎·梅政府，都在延遲退休政策上擁有共識。在新工黨執政期間，有媒體聲稱：工黨自覺而系統地偷了托利黨的“外衣”，我們正生活在“布萊杰主義”（Blairjorism，布萊爾與梅杰首相的合稱）的時代。④Martin Powell, Martin Hewitt, “The End of the Welfare State?”Nicholas Deakin, Catherine Jones-Finer and Bob Matthews (eds.), Welfare and the State: Critical Concepts in Political Science, Vol. III(Crisis of the Welfare State), London &New York：Routledge, 2004, p.426.無論在哪個時代，也不管福利制度發展到何種程度，執政黨都有共同的愿望：希望建設一個負擔得起的福利國家。

存在是進步的前提。只有福利大廈屹立不倒，才能繼續向國民提供和改善福利產品。那么，如何在老齡化進程中實現英國福利制度的可持續發展呢？實踐證明，延遲退休政策切實可行。重新激發老年人的潛能，讓有能力、有意愿的老人延遲退休，或鼓勵退休的健康老人繼續在福利制度中發揮作用，有利于減輕制度運行的經濟成本，彌補在養老照顧服務中的人員短缺等問題。實際上，當代的英國老人早已是養老事業的直接參與者和責任人。20 世紀80年代，在英國達到正常退休年齡并小于70 歲的老人中，有5%的人繼續從事全職工作，大約10%的老人選擇從事兼職工作，而參與各類志愿服務的比例則更高。1981 年，在65 歲以上的老人中，為其他老年人提供經常性幫助的比例達43%。特別是健康的“年輕老人”已經成為照顧高齡老人和失能老人的重要力量。⑤Pat Thane,“The Growing Burden of an Ageing Population?”Journal of Public Policy, Vol.7, No. 4(Oct.—Dec., 1987),pp.383-385.有人甚而提出，75 歲才是老年的真正開端。因此，面對老齡化帶來的養老困境，不論是延遲退休，還是鼓勵釋放退休老人的勞動潛力，在當前都不失為有效的對策。

必須指出，應對老齡化時代的養老金和社會保障問題，不能只靠延遲退休這一單一舉措，必須綜合施策，包括適當提高養老金繳費，降低養老金支付標準，或適度地吸收移民等。不過，這些政策都自有局限。例如，在降低養老金支付標準或增加繳費前，政府無法忽視選民的意愿。無論在英國或其他民主國家，降低教育和醫療水平，絕不是贏得選民之道。⑥霍華德·格倫內斯特：《英國社會政策論文集》，第124 頁，第217 頁。政府能做的就是盡量用選民所愿意繳納的稅收多做事。

理論上，增加移民可作為英國政府的另一選項，然而移民所附帶的問題也需審慎看待：首先，一國能否有效地吸納移民，社會凝聚力和包容性十分關鍵；其次，在勞動力市場引入大量低技術水平的移民，可能對在職人員構成競爭威脅，也可能對國內現有的工資水平造成沖擊；再者，假如本國生育率沒有提高，單純的移民對老齡化社會的潛在支持率很低。更何況，在不少英國人眼中，持續提升移民數量，會對本地人口的主導地位及社會安全構成威脅。畢竟，排外情緒與偏見仍是人所共知的“英國特色”。⑦阿瑟·馬威克：《一九四五年以來的英國社會》，第276 頁。需指出的是，在英國，外裔族群的生育表現長期強于本土女性。其中，東歐、印度和巴基斯坦等國移民的高生育率，彌補了英國女性的生育不足。可是，新近的數據顯示，女性移民的生育率在下降。2016 至2017年，該群體的總和生育率首度跌破2.0，與英國本土女性1.71 的低生育率趨近。①英國國家統計局：《英格蘭與威爾士的總和生育率：2005—2017 年》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/livebirths/bulletins/parentscountryofbirthenglandandwales/2017.長此以往，寄望移民充當解決老齡化問題的長效手段，恐難奏效。

綜上，沒有哪一選項能徹底解決老齡化造成的福利危機。不過，在當前和今后一段時期，緩解危機卻離不開它們。其中，延遲退休政策的作用尤需強調，因為若不將養老金領取年齡逐步從65 歲延至70 歲，養老金制將提前遭遇困境。早在2005 年，英國養老金委員會就指出，盡管任何試圖延遲養老金領取年齡的提議都將面臨政治性的挑戰，但隨著人們壽命的延長，相應地延長工作年限似乎已是必然選擇。②David Blake, Les Mayhew, “On the Sustainability of the UK State Pension System in the Light of Population Ageing and Declining Fertility”, The Economic Journal, Vol. 116, No. 512, Features (Jun., 2006), pp.F286-303.

在應對由老齡化不斷加深的福利困境面前，實行延遲退休政策，的確有助于延緩危機的發生。但是，倘若英國無法扭轉低生育率的頹勢，以致“下一代”持續小于當代人口規模，那么，福利制度不可持續的危機，遲早會變為現實。因為國家需要的福利成本，與勞動人口所能繳納的資金份額之間，存在不斷拉大的缺口。況且，不論延遲退休，抑或轉移支付，都不能代替人口本身的紅利。根據對2017 年英國各年齡段人口的統計，20 至39 歲和40 至59 歲兩年齡段的人口，均占總人口的26.5%；而20 歲以下人口規模僅有23.7%。③英國國家統計局：《農村人口與流動》，https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/782163/Rural_population_and_migration_February_2019.pdf.據此不難預測：由于中青年和年輕老人的規模尚可，憑借延遲退休政策的施行，今后20 年內，勞動力供給能勉力維持，英國福利制度的危機或不至于全面爆發。但是，工作人口的養老壓力始終處在高位，年輕老人超期“服役”的福利成本同樣不容忽視。更難的是后來者：若新生人口的規模持續萎縮，未來的福利制度靠誰來供養？后繼乏人，是福利制度難以存續的真正危機。

歸根到底，因人口老齡化而加劇的福利危機，最終還得靠人自身來解決。只有提高生育率，改善深度老化的人口結構，才能從根本上支撐福利制度的持續發展，這是每一代人的職責所在。就英國而言，從國家政策層面長期鼓勵老齡人口超期工作，本質上是老人在為年輕一代的低生育率埋單，也是政府無力提高生育率轉而采取的權宜之計。單從福利制度的角度論，年輕一代推卸養育后代的責任，看似得了便宜，實則加重了自身負擔，更把自己和社會共同推向未來老無所依的險境。在福利國家的持續建設中，每代人都至關重要，沒有一個人是可有可無的。就像一條鏈子環環相扣，每一環看似微小，但缺一不可。不論中西，人類自身的延續，是個人完善和社會發展的總前提，化解福利危機的治本之策也正在于此。

五、英國的經驗與啟示

人口老齡化是當代福利國家面臨的普遍難題，也是貫穿21 世紀我國社會主義現代化建設全過程的現實挑戰。養老金制度不是一成不變的，它應根據人口結構、社會需要和思想觀念的變遷而調整。為應對人口老齡化帶來的福利危機，英國政府擔起主體責任，自20 世紀70 年代中期起，就制定實施延遲退休政策，試圖保持福利制度的健康發展。雖獲成效，但總體而言，國家福利開支逐年增加的趨勢沒有改變。特別是在生育率連年走低的情勢下，包括養老在內的社會保障制度，面臨著如何持續發展的壓力。無疑，延遲退休政策應繼續實施，否則國家養老金制度將有崩潰之虞。然而，這不足以解決根本問題。只有提高國內人口的生產能力，才能彌合福利制度長期穩定發展所亟需的人力資源缺口。

不論英國向何處去，她應對老齡化危機的福利舉措和經驗得失，值得我國借鑒。中國人口基數大，老年人的絕對數量居世界首位，這是老齡問題嚴峻性的根本所在。④孫鵑娟、杜鵬：《中國人口老齡化和老齡事業發展報告（2016）》，中國人民大學出版社，2017 年，第2 頁。據聯合國預測，21 世紀上半葉，中國將一直是世界上老年人口最多的國家，占世界老年人口總量的1/5；21 世紀下半葉，中國也將是僅次于印度的第二大老年人口大國。⑤國家應對人口老齡化戰略研究養老保險制度改革與發展研究課題組：《人口老齡化與養老保障制度可持續發展研究》，華齡出版社，2014 年，第186 頁。再加上快速高齡化、城鄉二元制、計劃生育政策等疊加影響，我國的養老保障建設較英國更難。近年來，我國開始探索實施漸進的延遲退休政策。從社會反響看，褒貶不一。在我國，提前退休向來是制度性的，而就業又是政府著力解決的最大民生，這都與延遲退休政策的傾向相左，難度不言而喻。從英國的經驗看，實施延遲退休政策是必要而有效的。而且，隨著人口結構、國民健康水平和政策需求的變化，一國退休年齡標準線的設定，可以也應當動態地調整，以達到最優效果。

不過，延遲退休政策終究無法代替人口生產，它只是緩解養老問題的權宜之計，并非解決福利制度可持續發展的治本之策。養老問題和福利危機的化解，最終得依靠生育率的提高及人口結構的優化。世界各國的生育政策，往往是通過稅收或財政補貼等激勵手段實現。鮮有像我國從1980 年以來，以行政手段直接限制生育數量的政策。然而，政府的權威和效率，恰是我國人口政策調整的優勢。30 多年來，隨著計劃生育政策的實行，我國家庭規模逐漸縮小，越來越多的“4—2—1”家庭面臨沉重的養老負擔。①國家應對人口老齡化戰略研究養老保險制度改革與發展研究課題組：《人口老齡化與養老保障制度可持續發展研究》，第186 頁。為應對老齡化，我國于近年先后啟動實施“單獨兩孩”和“全面二孩”政策，試圖提高生育率。結果雖未達預期，政策導向卻是正確的。在此基礎上，政府須進一步建好“全面二孩”政策的配套工程。只有以政府為主導，實施政策創新，變“鼓勵”為“獎勵”，對生育二孩（乃至三孩）的家庭，以更大的力度在子女教育、住房改善、薪酬獎勵、職級晉升等關鍵指標上重投入、出實招，解決年輕父母想生卻不敢生、生得起但養不起的困境，才能使新政落地開花。否則，單靠年輕（特別是雙獨）家庭一力承擔“養老”和“養小”的雙重責任，收效必微。