新形勢下海關系統“小金庫”治理長效機制建設研究

王翔

摘 要：“小金庫”的存在嚴重擾亂了社會的經濟秩序，影響了財務信息的真實性，造成了國有資產的流失，成為單位違法違紀行為的滋生地，給海關單位的治理能力建設造成了巨大的危害。本文從“小金庫”的概念出發，梳理了當前海關系統“小金庫”的若干特點，提出了圍繞制度建設這個關鍵點來構建海關系統“小金庫”治理長效機制的若干措施，以期為海關系統防治“小金庫”提供借鑒和參考。

關鍵詞：海關;小金庫;長效機制

一、“小金庫”的基本概念

“小金庫”一般是指“違反法律法規及其他規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產”，其對應于《會計法》中所指的假賬、賬外賬、賬外資金或資產等。海關系統大規模的“小金庫”專項整治活動一共開展過五次，分別是1989年結合全國稅收財務物價大檢查開展的“小金庫”清理、1995年開展的“小金庫”清理檢查、2009年至2011年期間開展的“小金庫”專項治理、2014年開展的貫徹執行中央八項規定嚴肅財經紀律和“小金庫”專項治理以及2019年針對原檢驗檢疫系統開展的“小金庫”專項清理。前四次均為國家專項清理工作領導小組或職能部委主導開展的，第五次是關檢合并后由海關總署自行組織開展的。

二、新形勢下海關系統“小金庫”的特點

2018年，出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入了海關，新海關無論在機構職能還是在人員編制上都有了大幅增長，在“小金庫”的治理中也出現了一些新情況和新特點，其具體表現為。

（1）機構改革后，不僅原先常見于行政單位的“小金庫”依然存在，事業單位和經濟實體也成為“小金庫”的易發區域。

（2）手段更加隱蔽，查證的難度也越來越大。例如在近年查發的虛列會議費、修理費等支出套取資金設立“小金庫”的案例中，各種隨附資料齊全、審批手續完備，會議通知、簽到表、費用清單等都一應俱全。

（3）從使用用途來看，“小金庫”主要用于職工的待遇開支和彌補資金缺口。

（4）從保存形式來看，“小金庫”現在大多是以現金和留存其他單位的形式保管，銀行存款形式已不多見，前些年形成賬外資產的情況基本絕跡。

（5）從取得方式上來看，節流房產出租、出借收入以及虛列支出的現象較為普遍。采取虛列支出方式設立“小金庫”取得的資金大多已使用，并且套取資金后一般會立即使用，甚至套取資金與使用資金是同時進行的;而采取節流收入方式設立“小金庫”資金的取得與使用基本上不太同步。

三、海關單位設立“小金庫”原因分析

（1）思想認識發生了偏差。部分單位的負責人法制觀念淡薄，存在僥幸心理，片面地認為只要是為了集體的利益、錢不落入私人的腰包就沒有什么大問題。他們認為很多單位都有“小金庫”，自己不可能被發現，就算被發現也會法不責眾，對“小金庫”的存在習以為常。同時，單位職工的監督意識不到位存在小福利思想，甚至因為“小金庫”能為自身帶來利益而放棄了對這種違法違紀行為的主動監督。

（2）社會不良風氣影響。一些海關單位特別是有經營收入的事業和企業單位為了爭取項目、開拓市場、獲得經費，或者是個別人為了個人的事業發展、考核業績，需要向上級機關、業務單位送禮以及交際，這些支出無法從正常經費中開支或在經費中無法足額保障，只能通過私設“小金庫”的形式予以解決。

（3）治理措施不夠徹底。我國從2001年開始實施財政國庫管理制度改革，銀行賬戶管理、部門預算管理、國庫集中支付、資產配置標準化、政府采購等改革措施不斷推出，事業單位和所屬經濟實體的改革也在逐步推進，在一定程度上對于多開銀行賬戶保存“小金庫”資金、購買賬外資產設立“小金庫”等起到了遏制作用。但是，由于預算總量的不均衡以及預算結構的不合理，例如海關單位人員經費普遍存在缺口而用于辦公支出的公用經費和專項資金保障相對充裕，對于經費保障不足的部分不得不自己想方設法籌措資金以維持單位的正常運轉，對于經費保障充裕的則需要動腦筋如何將年度的財政經費使用完，以免形成結余而被財政部門扣回經費或削減下一年度的預算。此外，各海關單位擁有的房屋建筑物普遍都有富余，還存在不少閑置資產，如何盤活資產也成為各單位的一道難題。財政保障不足和過度均易引發“小金庫”，各項改革措施有待進一步深化。

（4）制度建設還存在不足。縱觀歷次專項整治活動中查發的“小金庫”案例，均揭示了這樣一種情況，即制度不健全、制度之間結合部不清晰、制度執行不到位或有制度不執行，這就給“小金庫”的設立提供了可乘之機，這也是“小金庫”屢禁不止的一個根本原因。專項整治活動具有階段性，是制度建設的輔助和補充，其相當于計算機軟件上的一個補丁。當制度建設不到位時，一些單位和部門往往通過開展專項整治活動來彌補，但是如果專項活動開展得過于頻繁，不僅會給基層單位帶來額外的工作負擔，同時也會弱化制度的執行力。

四、海關系統構建“小金庫”治理長效機制的措施

1.加強教育引導

將防治“小金庫”的教育作為各海關單位廉政建設的一項重要內容，實現教育的制度化。要依托海關準軍事化紀律部隊建設的優勢，分層次做好對主要負責人、單位管理人員、業務部門負責人、干部職工的教育，提高各單位“一把手”對“小金庫”問題的認識，筑牢思想防線，增強其敬畏制度的意識。要收集近年來海關系統查發的“小金庫”典型案例，采取合適的形式進行警示教育，對有關人員進行提醒、告誡，營造群防群治的良好氛圍。

2.完善制度規定

根據海關總署制度“廢、改、立、釋”工作的推進，結合本單位實際細化實施細則，對于“小金庫”易發環節從制度上強化審核和監督要求，要特別關注制度的結合部，堵塞漏洞，將“小金庫”的治理要求融入內部控制之中。要提高制度的科學性、合理性，在制度制定前認真開展充分的研討，以保證制度符合實際具有可行性;各職能部門之間要加強溝通聯系，做到所制訂制度之間具有統一性、互補性。此外，制度出臺后需要保持相對穩定，同時對于確實不適應形勢發展要求的制度也不能墨守成規，該及時修訂、完善或廢除的，要堅決完善或取締。

3.嚴格制度執行

制度再多，規定再細，但如果沒有堅定的執行，那么到頭來還是一紙空文。我們要梳理制度體系中關于防治“小金庫”問題的具體規定，將治理措施融入日常的工作流程之中，形成海關系統在預算管理、采購管理、票據管理、現金管理、銀行賬戶管理、財務管理、資產配置和管理、基建工程管理等業務中的若干禁令，同時依托科技手段將其內化為計算機程序控制的關鍵點，實現由計算機來管事、管人，杜絕制度執行中的做選擇、搞變通、打折扣情況。嚴格抓好制度的執行，還需要將制度的執行情況納入對干部考核的內容，引導全體員工自覺遵從制度、堅決維護制度權威性。

4.深化日常監管

強化群眾監督和社會監督，試行定期向內部職工公開重大經濟事項和具體財務信息的制度，同時繼續推進海關部門和單位預決算向社會公開，進一步細化預決算公開的內容。除法定涉密信息外，部門預算公開到支出功能分類的項級科目，一般公共預算基本支出公開到支出經濟分類的款級科目。暢通舉報渠道，在總署和各海關單位門戶網站長期設立“小金庫”舉報電話、舉報信箱，接受群眾舉報，保持對“小金庫”問題的長期高壓態勢。綜合巡視（巡察）、審計、督察、干部監督、財務職能監控等各方面的力量開展常態化監督檢查，將“小金庫”問題作為其中的一項重要內容。各相關部門間要建立“小金庫”問題日常信息通報制度，規范檢查、處理、案件移送、信息公告等工作流程，實現“小金庫”問題核查處理的信息共享和成果共用，增強海關單位對“小金庫”的綜合防治能力。

5.強化監督問責

在“小金庫”治理長效機制建設中必須按照“分級負責、歸口把關”的原則，建立各海關單位“小金庫”防治工作一級抓一級、層層抓落實的責任體系。要強化主體責任和監督責任，各海關單位主要負責人是“小金庫”防治工作的第一責任人。要將“小金庫”治理長效機制建設納入對海關單位考核的范圍，作為落實廉政建設的重要內容。要進一步完善“小金庫”違法行為責任追究和案件移送制度，加大問責力度，對違法違規責任人嚴肅處理，對于設立“小金庫”的海關單位，不論金額大小，要根據規定對主要領導、分管領導和直接責任人依法、依紀、依規進行嚴肅處理。情節嚴重的，要按照組織程序先予免職，再依據有關法律法規追究責任。

“小金庫”的治理是一項長期的、艱巨的任務，不可能一蹴而就。只有強化制度建設，完善內部控制，才能構建起海關系統“小金庫”治理的長效機制，從而不斷推進海關單位治理能力的現代化水平，為國家治理體系和治理能力現代化做出海關應有的貢獻。

參考文獻

1.張淑翠，馬國賢.構建治理“小金庫”長效機制的思考.金融教育研究，2014（6）.

2.何樹銘.D事業單位“小金庫”長效防治研究.廣東工業大學，2015.

（責任編輯：王文龍）