養老金并軌下機關事業單位養老保險改革理論分析

梁志田

中圖分類號：F840.61 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2020）05-125-02

摘 要 雖然養老保險制度“并軌”改革已完美落幕，但機關事業單位養老保險伴隨著改革的發展仍然面臨著問題和挑戰。論文根據我國養老保險制度改革發展的各個過程和階段，探析了我國機關事業單位養老保險并軌改革過程中已經和即將會出現的問題，并提出了建議對策。以期為進一步完善“并軌”改革，促進養老保險制度公平、可持續發展提供一些參考和啟發。

關鍵詞 養老保險 機關事業單位 并軌改革

在實行養老保險并軌制度之前，機關事業單位的工作人員不需要繳納養老保險，但卻可以在退休后享受著較高的養老金。這個制度引發了很多的不滿，因此養老保險并軌制度提出，將機關事業單位和企業的養老保險政策相統一。現在的機關事業單位養老保險由單位和個人按照一定比例共同繳納，實行和企業單位相同的養老金制度。

一、機關事業單位養老保險制度改革的重要意義

養老保險制度關系人民群眾切身利益，一直以來備受社會各界關注，自“雙軌制”形成以來一直飽受爭議。特別是隨著改革開放的不斷深入，市場經濟新條件下“雙軌制”的弊端日益突出：一方面是財政養老模式的公平性遭受質疑，引發了不必要的社會矛盾，加劇了人才向機關事業單位的非正常流動；另一方面是財政養老模式下，養老保障水平不斷提高之后日益不堪重負的財政支出。以上兩方面原因成為推動機關事業單位養老保險制度改革的關鍵，“并軌”勢在必行。2015年1月14日，國務院發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，由此也拉開了機關事業單位養老保險改革的序幕，標志著我國社會保障體系向公平性、可持續性方向邁出了重要一步，對我國社會保障體系的正常運行乃至社會的健康發展都產生了深遠的影響。

（一）機關事業單位養老保險制度改革是建立健全社會保障體系的重要內容

為了適應計劃經濟向市場經濟的轉變，我國在20世紀90年代率先對國有企業職工養老保險制度進行了改革，確立了個人繳費與社會統籌相結合的運行模式。經過20多年的發展完善，這種統籌互濟的養老保險制度逐漸由國有企業拓展到所有企業，改革內容也由最初的養老保險擴大到基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等社會保障的各個領域。可以說改革是比較徹底和全面的，也是適應社會發展形勢的。相比之下，機關事業單位養老保險制度改革卻明顯滯后，一直延續著財政撥付的方式，養老保險制度缺乏規范性和統一性，企業與機關事業單位之間養老保障的待遇差距較大。機關事業單位養老保險制度改革目的在于打破“雙軌制”下企業與機關事業單位養老保障之間的不平等、不協調，繼而建立起完善、統一的、以統籌互濟為主的社會保障體系，從而化解因此而產生的社會矛盾。這是實現社會保障體系公平、可持續發展的改革之舉，也是建立健全社會保障體系的重要內容。

（二）機關事業單位養老保險制度改革是健全公平競爭市場環境的客觀要求

市場經濟體制是以公平的市場競爭環境為基礎條件的。養老保險制度既是對人生老病死等風險的防范，也是對收入分配進行社會調節的政策工具。在“雙軌制”運行條件下，養老保險缺乏公平性，同等職務、同等年限、同等貢獻的人員，由于單位性質不同，卻無法享受同樣的養老保障待遇，這對于建立公平競爭的市場環境是很不利的，也加大了不同群體間收入待遇的差距。很多高學歷人才畢業后繼續閉門苦讀，寒窗數載，只為擠進機關事業單位，捧起“鐵飯碗”，享受更好的福利待遇。這也導致了人才資源的非正常流動，加劇了機關事業單位與企業之間的人才失衡，使得企業發展受到制約。因此，加快機關事業單位養老保險制度改革對于促進人才資源合理流動、構建公平競爭的市場環境具有非常重要的作用。

（三）有利于完善社會保障層次，進一步深化事業單位改革

我國事業單位分布廣泛，人員眾多，財政負擔沉重。很多事業單位存在職能界定不清，組織結構龐大，隊伍臃腫散亂的問題，迫切需要進一步深化改革，“淘汰沉疴”。按照國務院事業單位改革的精神，事業單位將按照生產經營型、公益服務型、行政職能型三類進行劃分，保留公益服務型事業單位，其他改為機關和企業。這不僅可以削減臃腫的組織機構和人員，減輕各級財政負擔，而且可以提高機關事業單位運行效率。養老保險制度作為一項社會保障福利和輔助性的收入分配措施，有助于實現企事業單位人員收入分配和養老待遇的大體均衡，促進人才的合理流動；另一方面，通過建立職業年金有利于為機關事業單位人員建立多層次、可持續的社會保障制度，避免因“并軌”改革而出現人員待遇的大幅下降，從而保證事業單位人才隊伍的穩定，為深化整個事業單位改革創造至關重要的條件。

二、機關事業單位基本養老金計發放辦法的分析

（一）將基本養老保險和職業年金相結合

機關事業單位的基本養老金計發要建立多層次的養老保險制度，在實際建立過程中，需要考慮以下幾個方面的問題。首先，在建立基本養老保險制度時，要保證機關事業單位的養老保險制度和企業單位相一致，這也是養老保險并軌的最重要的意義。其次，建立和企業部門相對應的職業年金制度，其本質就是降低替代率，同時從最大程度上，確保單位員工在退休后享受到的養老保險待遇不會因為保險制度的改革而下降。而且職業年金制度可以彌補單位員工在職期間的基本工資，為那些公益性質的事業單位提供吸引人才的條件。

（二）在制度運行過程中根據實際情況對政策進行適當調節

為了實現全國范圍內的養老金并軌制度，需要將社保基金與養老保險制度相結合共同實施。通過社保基金運行情況可以準確詳細的獲得每年具體的繳費狀況，并且按照實際情況進行運行分析，按照繳費率、在職員工的人口結構等情況對養老保險政策加以調節。其次，國家可以適當延遲在職員工的退休年齡以減輕養老保險的負擔。隨著我國老齡人口不斷增多，人民平均壽命的延長，推遲退休年齡、降低養老保險金領取年數的措施急需提上日程。這樣做可以緩解養老金短缺問題，這個措施的具體施行需要循序漸進，先從人口老齡化較嚴重的城市進行試點，分行業分批次進行，再慢慢從試點城市改為普及，從自愿性改為強制性。通過實驗將保險金改革的具體問題找出并進行完善，同時要建立相關的法律法，確保養老保險制度的順利進行。

（三）拓寬養老金籌集渠道，增強抵抗風險的能力

首先，在對養老保險金進行預算立法時，要給予適當的政策傾斜。可以考慮在進行國有公有資產轉讓、土地使用權轉讓等收入時直接劃分出一定的比例用于養老保險。其次，在國家承擔主要的養老保險負擔時，要適當的調整地方政府的財政支出結構，進一步拓寬養老金籌集渠道。同時，在進行養老金改革時是分情況進行實施的，對于退休時間不同，參加工作時間不同，年齡不同等各方面的問題，采取不同的養老金計發辦法。在2014年9月30日前退休的人員，養老金是由機關事業單位根據原先規定的退休費和各項符合政府規定的補貼共同構成。在2014年10月1日前參加工作，改革后退休的人員，養老金將由基本養老金、個人賬戶養老金、過渡性養老金和職業年金共同構成。在2014年10月1日之后參加工作的員工的養老金將由基本養老金、個人賬戶養老金和職業年金共同構成，通過將不同時期參加工作的職工養老金構成分開計算有利于實現公平性原則，確保多交多得，少交少得的原則[1]。

三、我國機關事業單位養老保險并軌存在的問題

（一）養老金并軌加重機關事業單位財政負擔

養老保險制度的并軌需要國家增加財政投入，彌補因視同繳費年限而產生的過渡性養老金缺口和繳納職業年金，這就造成了巨大的“過渡性成本”。養老金并軌改革要求國家財政既要支付機關事業單位的社會統籌基金，又要支付政府工作人員的職業年金。此外，近年來，我國老年人越來越多，老齡化程度越來越大，繳納養老金的人口和領取養老金的人口比例會進一步失衡，這給機關事業單位帶來的壓力是毋庸置疑的[2]。

（二）體制內外人員養老金繳納與領取差距較大，不利于社會公平

在養老金籌集方面，參保單位統一使用統賬結合的方式，財政供款單位由財政負擔單位繳費部分，其他企事業單位按照經費渠道由單位繳納單位繳費部分，個人繳費部分統一按照職工工資的8%計入個人賬戶。在領取養老金方面，企業退休人員養平均養老金遠遠低于機關事業單位退休人員。我國企業職工養老金的替代率低于機關事業單位，機關事業單位養老金替代率在80%以上，企業職工養老金替代率在50%左右，替代率的差異導致養老金金額的差異，不利于社會公平的實現。

（三）新舊體制銜接接續障礙突出

實際上，養老金并軌是一種機制上的轉變，而不是待遇的減少。機關事業單位和企業是兩種不同的管理方式，一旦將二者合并，兩種體制在銜接上必然存在問題，因此解決好新舊體制的銜接可以保障其養老權益。

四、完善機關事業單位養老保險制度的對策建議

（一）多渠道籌措資金，加大財政投入

統一政策，即建立全國統籌的養老保險制度。目前，我國養老金的投資渠道比較有限，大部分都存在于銀行，少部分會投資于協議存款、債券等收益較低的項目。因此，國家要加大財政投入的支持力度，保證養老金的充足，提高養老基金投資在國家預算中的比重。與此同時，建立一個穩定的、長期的、特殊的金融投入機制和預算控制機制，通過政策調控改變過去養老基金的財政支出的比例較低的問題。

（二）兼顧公平、效率，建立更加完善的法律體系

公平與效率養老保險制度改革必須要解決的問題。改革面臨著公平問題、轉制成本、年金差異等問題，必須注重公平理念。建立更加完善的法律體系是實現社會公平的重要渠道之一，必須高度重視企業年金制度，依據相關法律，統一整合機關事業單位職業年金和企業年金制度，實現保障的多層次。

（三）實現新舊養老保險制度的平穩銜接

目前有的單位存在混編、超編、借編等現象，使得單位人員參保繳費推進遲緩。新舊制度轉接中的平穩過渡問題是影響改革順利推進的主要因素，因此，要根據機關事業單位不同傭工關系，兼顧公平合理的原則，區別對待兩種養老制度，有效化解歷史遺留問題，以免阻礙改革的順利開展。

參考文獻：

[1]韓艷梨.養老金并軌下機關事業單位養老保險制度改革的困境與思路[J].現代商貿工業，2019（20）：151.

[2]林欣，曾盛聰.養老金并軌下機關事業單位養老保險制度改革的困境與思路[J].內蒙古師范大學學報：哲學社會科學版，2015，44（3）.