鄉村振興視域下農村公共服務質量影響因素及對策

駱育芳 武元婧

摘要：“三農”問題是關系國計民生的關鍵問題，鄉村振興戰略是解決“三農”問題的總抓手。要實現鄉村全面振興，提升農村公共服務質量是關鍵。以L市X村為例，通過調查得出X村在公共基礎設施構建、農村教育、醫療、社會保障和公共文化建設幾個方面取得了顯著發展成效，但受地域條件、人才缺失、農民需求差異性、變動性和公共服務過程缺乏監督機制等因素影響，X村公共服務質量還有待于進一步提升。分析問題得出，X村公共服務質量的提升，須從創新農村公共服務模式、制定公共服務監督懲戒機制、優化教育資源、提高醫療服務水平、健全社會保障體系、豐富公共文化形式等方面著手。

關鍵詞：鄉村振興;農村公共服務;影響因素;監督懲戒機制;教育資源;醫療服務水平;社會保障體系;公共文化形式

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2020）13-0007-06

收稿日期：2020-06-15

基金項目：新疆維吾爾自治區社會科學基金（編號：2015CMZ054）。

作者簡介：駱育芳（1990—），女，甘肅天水人，碩士，助教，主要從事馬克思主義基本原理研究。E-mail：1260375976@qq.com。鄉村振興戰略是黨的十九大提出的解決三農問題的新對策。在社會主要矛盾發生深刻變化的新時代，要實現鄉村全面振興，農村公共服務質量和服務水平必須符合廣大農民群眾日益增長的生活需求。本研究通過調查分析當前影響農村公共服務質量的因素，提出全面提升農村公共服務質量的對策，為實現鄉村全面振興貢獻力量。

1鄉村振興與農村公共服務質量

1.1鄉村振興戰略

鄉村振興戰略旨在實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕5個方面的目標，其中產業興旺是根本，生態宜居是基礎，鄉風文明是關鍵，治理有效是保障，生活富裕是目標[1]。這5個方面涵蓋了全面改善民生的各方面，是基于我國鄉村地區經濟發展較為落后、社會矛盾比較突出、居民收入水平低下、生態環境惡化等現實條件而提出的。實施鄉村振興戰略，旨在全方位、多層次、寬領域解決鄉村長期以來發展的瓶頸問題，補齊鄉村發展短板，提高鄉村人均收入水平，改善鄉村發展環境，縮小城鄉發展差距，促成城鄉一體化發展。

1.2農村公共服務體系

農村公共服務體系主要涵蓋了農村公共基礎設施建設、人居環境整治、教育質量、基層醫療衛生服務、社會保障、公共文化服務及生態環境治理7個方面的內容，建立健全農村公共服務體系，解決老百姓最關心、最直接的切身利益問題，全面改善民生。提高農村公共服務質量，改善農村生產、生活條件，提高農民生活水平，是逐步縮小城鄉差距、全面建成小康社會的前提。

1.3提升農村公共服務質量對鄉村振興的重要意義

完善農村公共服務體系，提高公共服務質量，是新時代鄉村全面振興的內在需要。實施鄉村振興戰略，為提升農村公共服務質量提供理論指導和發展契機;而農村公共服務質量的提升又是鄉村全面振興的核心內容，二者共同致力于釋放農村發展潛能，增強民生福祉，滿足人們日益增長的生活需求。

第一，提升農村公共服務質量是實現鄉村全面振興的內在需要。《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中指出，要“建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系”[2]，并指出實現農村公共服務體系化是鄉村全面振興的目標之一，沒有高質量的公共服務水平就沒有鄉村的全面振興，鄉村全面振興就是要不斷地增加農村公共服務的數量、提升服務質量、提高服務水平，沒有公共服務的現代化就沒有鄉村的全面振興，鄉村的全面振興就是要提高農村公共服務的進程，農村公共服務質量的提升是鄉村振興的內在需要[3]。

第二，鄉村振興戰略為完善農村公共服務提供發展契機。黨的十九屆四中全會指出，要不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，鄉村振興戰略正是在鄉村經濟、政治、社會、文化、生態文明建設面臨新問題、新挑戰的背景下，為主動適應現代化發展的新要求而作出的重要決斷[4]。鄉村振興戰略為進一步完善農村公共服務體系、提高公共服務質量帶來了良好的契機。

第三，提升農村公共服務質量的目標在于實現鄉村全面振興。農村公共基礎設施的建設中，鄉村道路的疏通、路面的硬化、公共交通工具的通行是實現農民富裕、改善居民生活條件的重要途徑。農村教育質量的提升旨在培養一批又一批為農村發展乃至為國家發展有用的人才。農村基層醫療和社會保障體系的構建，在于實現農民病有所醫、老有所養，從根本上解決長期以來農民看病貴、看病難的問題。農村公共文化服務體系的構建，一方面旨在傳播社會主義先進文化，另一方面通過文化設施的構建，滿足農民的基本研究化需求。整治農村生態環境，目的在于協調人與自然關系，建立生態良好的美麗鄉村。產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，正是鄉村振興戰略5個方面目標實現的基礎，因而全面提升農村公共服務質量的目標在于實現鄉村的全面振興。

2鄉村振興視域下農村公共服務取得的成效及存在的問題在中華人民共和國成立70年的發展歷程中，始終把農民群眾最關心的利益問題擺在首要位置，不斷探索農村發展模式。通過大量人力、物力、財力的投入，農村公共服務水平取得了諸多發展成就。X村地處我國西部偏遠山區，公共服務體系不健全，公共服務水平較為落后。在國家的大力資助下，X村公共服務水平取得了顯著的發展成效。但發展起步晚，公共服務構建基礎薄弱，在公共服務質量上同東部、中部地區仍存在較大差異。

2.1農村基礎設施建設更加完善

我國農村基礎設施主要可以分為4類：生產性基礎設施、生活性基礎設施、人文性基礎設施和流通性基礎設施。近年來，隨著國家經濟發展水平的提升，加大了對農村的支持力度，X村公共服務設施和公共服務產品也得到了國家的資助。在生產上，為農業生產服務的設施設備不斷完善，增加農業物質資本，大大提升生產效率，解放農民的雙手。在生活上，建立垃圾定點投放處，每戶發放垃圾桶，修建污水處理中心，實現垃圾、污水統一處理，改善農村人居環境的基礎環保設施已基本建成。在教育、醫療衛生方面，修繕學校，統一鄉村衛生所，教育和醫療條件顯著改善。建設了基礎的文化設施，如讀書室、村史館。修建了公共體育設施，如健身器材和籃球場等運動場所。在交通道路上，秉承“要想富，先修路”的理念，疏通城鄉道路，將原來的土路鋪成水泥路，實現鄉村內部路面硬化，農村交通條件明顯改善。在網絡通信上，4G網絡實現全覆蓋，利用網絡資源的便利，引領農產品“走出去”，先進技術和生產資料“引進來”，為農業發展創造了新機遇。但X村在取得前所未有的發展成就的同時，在公共基礎設施供給種類和公共產品配備上還不夠齊全，公共服務水平與東部、中部農村地區及城區相比還存在很大差距，公共服務質量還有待進一步提升。

2.2農村教育條件逐步改善

教育是民族振興的基石，農村教育事業的發展狀況直接關系到農村發展的程度和水平。鄉村振興戰略提出以來，為全面提升農村教育質量，國家加大對農村教育的扶持，普及九年義務教育，部分偏遠地區十二年義務教育，讓學齡段兒童都能接受學校教育，農村教育條件有了極大的改觀。X村在2005年之前僅有1所小學，校舍陳舊，師資匱乏，生源寥寥無幾。受學校資金短缺等因素影響，從基礎設施到學生試驗、娛樂設備的建設上基本空缺，學生輟學現象嚴重，教育水平極其低下。在鄉村全面振興戰略的引領下，X村學校教育的發展成為當地政府關注的焦點。翻新校舍、引進師資、健全試驗設備和娛樂器材，學校的面貌煥然一新，學生的入學率也大大提升。但與此同時，X村的學校教育又正面臨著新問題和新挑戰。筆者在走訪中發現，學校高年級與低年級相比，生源嚴重短缺。經調查，隨著生活條件改善，農民將子女教育列為頭等大事，關注度顯著提升。與農村教育相比，城市教育水平、基礎設施和師資力量遠遠優于農村，這促使部分家長在孩子即將步入升學階段時，下大力氣擇校轉學，給X村學校教育發展帶來了負面影響。X村教育事業發展中，另一亟待解決的問題就是留守兒童教育問題，這是當前最為棘手的問題。

2.3農村醫療衛生水平有所提升

在醫療衛生條件上，鄉鎮地區在醫療環境、醫療水平和醫療服務上取得了很大進步，基本上實現了小病能解決的目標。除此之外，鄉鎮還承擔了轄區內居民的健康體檢工作，醫療衛生條件明顯改善。X村將原來分散的私人診所進行統一集中管理，擴大規模，興建村衛生所，申請組織鄉村醫師進行崗前培訓，合格后方可在村衛生所就職，醫療環境、醫療水平有所提升。但X村衛生資源占有量依然匱乏，基本醫療設備不足，醫療衛生從業人員水平不高，藥品缺乏，衛生條件仍比較落后，醫療衛生服務質量還須進一步提升。

2.4社會保障體系不斷健全

在農村社會保障體系方面，農民最迫切、最關心的醫療保險和養老保險逐漸完善。2003年開始在全國范圍內試點，2008年在全國基本建成了覆蓋農村的合作醫療制度，向農民提供費用較低的醫療保健技術服務，用來滿足農村居民的基本衛生需求。農民享受到合作醫療帶來的實惠，參保意識也不斷增強，全國的新型農村合作醫療事業取得穩步發展，農民的就醫壓力顯著降低。X村在2006年實現了全村投保農村合作醫療，農民在使用過程中享受到了實實在在的優惠，長期以來“看病貴”的問題得以緩解，農民繳費參保的意愿顯著改善。在養老保險上，X村部分村民參保了新型農村社會養老保險，通過自主繳費和國家補助，為個人養老儲備基金。但與農村合作醫療相比，老人的參保率較低。一方面，受傳統家庭養老觀念影響，老人不愿參保;另一方面，新型農村養老保險費用偏高，老人支付能力有限。

2.5農村公共文化服務門類增多

黨的十九大指出“滿足人民群眾過上美好生活的新期待，必須要提供豐富的精神食糧，不斷完善公共文化服務體系”[5]。文化是實現中華民族偉大復興的強大精神動力，農村文化是鄉村實現全面振興的精神支撐。黨和國家對文化引領發展作用極為重視，通過增加資金投入、實施送書下鄉工程、開展農村信息資源工程、創新文化發展模式等途徑，我國農村公共文化服務質量取得了前所未有的發展成就[6]。X村在公共文化服務體系建設方面，在政府的統一領導和村干部的安排籌劃下，在文化設施建設上，修建了村史館、讀書室。在體育和娛樂設施建設上，修建了籃球場，安裝了健身器材，搭建了“村中央舞臺”，保障了居民的基本精神文化需求。但X村的村史館、讀書室未發揮實際效果，公共文化服務設施人均占有量不足，公共文化服務體制機制不健全，資金投入短缺等問題依然突出。農民群眾日益增長的對文化生活的美好需求和不平衡、不充分的發展之間的矛盾十分尖銳。迫切須要探索出一條適合我國農村公共文化服務質量提升的路徑，破解農村公共文化服務發展難題。

3鄉村振興視域下農村公共服務質量影響因素

黨中央始終把解決好“三農”問題擺在重要的位置，為農村公共服務質量的提升，采取了強有力的措施，取得了前所未有的成績。但在新時代鄉村振興戰略背景下，農村公共服務質量依然存在以下幾個影響因素。

3.1地區發展差異大，發展水平參差不齊

受東部、中部、西部不同地區自然環境條件、資源占有量、人口素質等因素影響，不同村莊經濟發展水平存在較大差異，從根本上影響了我國鄉村的全面振興。這主要體現在供給主體上，個別村莊在資金投入上擁有政府和企業雙重投資，有些鄉村企業還能為村莊道路、環衛設施、水利設施構建提供技術方面的支持，大大減輕政府負擔;但以政府單一供給為主的鄉村，僅能依靠政府統一調配，難以達到供需平衡、協調發展的良好局面[7]。鄉村公共基礎設施、醫院、學校建設和發展上均面臨資金不足的壓力，供給主體單一是造成不同村莊公共服務質量差異大的重要原因。X村在公共服務發展中，供給主體單一，以依靠政府單方面投資為主，在公共服務質量提升上面臨著比較嚴峻的資金短缺問題[8]。

3.2人才缺失，發展后勁不足

農村公共服務的重要組成部分即農村教育事業、醫療衛生事業、社會保障事業、公共文化的發展，都需要大量的人才資源。但近些年涌現出的大城市就業難、就業壓力大等現象，正是從側面反映了大學生畢業后不愿到基層和農村就業，造成了農村人才缺失。但究其根源，一方面是受農村基層薪資水平影響，就業人員很難長期堅持在基層服務;另一方面受基層教育條件、教育質量差等因素影響，部分基層就業人員為了子女能接受更好的教育，往往選擇前往大城市重新擇業。人才缺失嚴重，專業人才不足，成為影響農村公共服務質量提升的又一因素。

3.3農民需求的差異性和變動性

對于農村公共服務質量而言，農民自身需求存在著階段性、層次性和個體差異性，農村公共服務在供給上基本能滿足地區價值追求。但社會經濟在快速發展，人們需求的種類、數量隨時代的變化而不斷發生改變，很容易使部分基礎設施還未發揮實際效果就成為擱置物。讓公共基礎設施能不斷發揮時效，減少公共基礎設施構建上的資源浪費，是現階段需要集中力量解決的關鍵問題。農村公共服務質量不高，在很大程度上還受農民個人因素影響。主要依靠政府投資興辦的公共服務，是針對普通大眾普遍適用的公共產品;但個人因內外因素影響，對公共產品和服務的需求有很大的個體性差異，這就須要根據不同主體量體裁衣，但政府統一供給難以達到這一目標。

3.4服務過程缺乏監督機制

為改善農村村容村貌，全面改善農民的基本生活條件，國家大力投資興建農村公共服務設施。但在農村公共服務設施建設完成后，沒有相應的監督機制，使公共服務資源未發揮應有的效力，反而成為擺設，對公共服務質量的提升帶來阻力。筆者在對X村村民訪談時發現，X村在公共文化設施建設上存在著明顯蒙混過關的舉措：在上級驗收檢查時，臨時開放鄉村圖書室，召集村民閱覽書籍;而在平日里，圖書室都是鎖門狀態。鄉村圖書室的興建是響應國家發展農村公共文化號召的產物，而因缺乏專業管理員、圖書資料不及時更新、書目內容無法滿足農民需要等原因，圖書室并未發揮實際效果。

4鄉村振興視域下提升農村公共服務質量對策

當前我國農村正處在由高速發展向高質量發展的轉折期，實現鄉村振興對農村公共服務質量提出了新要求。要充分發揮政府統一領導、多元主體共同參與構建的農村公共服務，才能達到最大限度發展和提升農村公共服務質量的目標[9]。

4.1加大農村公共基礎設施的資助力度，創新服務模式

第一，加大政府政策、財政支農力度。農村公共基礎設施的完善，是提升農村公共服務質量的前提條件。農村公共基礎設施的構建是保障農村生產、農民生活的根本，同時也是提升農業生產效能、農民生活水平，側面衡量農村發展程度的指標[10]。因而，X村公共基礎設施構建需要政府加大政策支持力度，根據X村公共服務的現有水平和農民需求，制定適宜的政策措施;在基礎設施的購入和公共服務體系的完善和發展中，全面提升財政支農力度，創辦村民滿意的公共基礎設施，提升農村公共服務設施使用率，實現公共服務均等化。

第二，在公共服務創建模式上，改變原有的教條主義、形式主義的創建路線，把公共服務體系構建的宗旨落實到為人民群眾謀幸福、為中華民族謀復興上[11]。在農村公共服務質量提升的舉措上，創新理念，尋找適合當地發展的新模式。目前，東中部部分村莊試點的成功案例可在全國范圍內進行推廣，改變以政府單一主體掌握和把控公共產品和公共服務建設的模式，通過公開招標或向村民募集資金的方式，變一元主體為多元主體，激發農村公共服務體系構建的活力，在多元主體和共同建設的多樣化局勢下，將農村公共服務質量提到更高水平。

4.2全面改善農村人居環境，制定環境破壞懲治體系

第一，建立符合不同地區的環境破壞懲治體系。農村環境問題一直以來是比較尖銳的問題，農民環境保護意識薄弱，給農村環境整治帶來巨大挑戰。建設社會主義新農村的政策推行以來，通過統一興建住宅和公共道路疏通，農村面貌得到了全面改觀，農村建設了綠化帶、公園等休閑娛樂場所。但公共基礎設施、環境破壞，生活垃圾隨意堆放，污水隨意排放等問題依然嚴峻，要建成美麗鄉村，必須要把農村環境保護裝進制度的籠子，納入法律體系，用制度、法律手段約束人們的行為，為美麗鄉村建設保駕護航。

第二，設立垃圾固定投放點和污水處理中心。農村生態環境、人居環境的改善需要從2個方面著手：一是加強對農民的教育引導，培育農民群眾環境保護意識;二是建設環保設施設備，定點設立垃圾投放點、建立污水處理中心，為農民保護生態環境，改善生活環境提供設施設備保障。

第三，全面推行合理化的農業垃圾處理方式。農業垃圾是農村生態環境污染的源頭之一。長期以來，農民對農業垃圾采用焚燒的方式進行處理，給空氣造成嚴重污染，還存在引發火災的安全隱患，給農村、農民自身安全帶來風險。在農業化肥的使用上，有些農民方法不當，將化學肥料流入河流和湖泊中，造成嚴重的水污染。因此，在農村應大力提倡和試行合理的化肥使用方法及農業垃圾處理方式，由政府主導提供技術指導和處理設備，切斷環境污染源頭，是改善農業垃圾和農業污染的有效舉措。

4.3優化教育資源，提升農村教育質量

第一，國家統籌規劃，整體調控農村教育資源。農村教育資源短缺，學校布局不合理，導致農村孩子上學難、上學遠。農村與城市教育資源分配不均衡，農村教學基礎條件落后，嚴重影響農村孩子接受教育和農村教育質量的提升。因而，在農村教育資源配備上，發揮國家和政府統一領導、協調各方的作用，改善農村學校的教育條件，合理布局學校位置，解決農村孩子上學遠的問題。在均衡城鄉教育資源上，加大教育投資力度，創新教學模式，“以城帶鄉”實現城市和農村教育資源共建共享，實現鄉村孩子近距離享受高質量教育資源的便利。

第二，配齊師資隊伍，提高教師教書育人水平。農村教育質量不高的又一關鍵因素就是農村師資力量的匱乏。在2000年初，X村學校的部分教師無論是什么專業，畢業后都是按需分配所教課程，并兼任多個年級，同時還承擔行政工作。教師工作壓力大，教學成績不理想，教學方法、教學模式陳舊。因此，提升農村學校教育水平，一方面要配齊農村師資隊伍，合理配備各學科教師及行政工作人員，讓教師專心于教書育人，定期開展專業教師培訓、舉行教學能力大賽，讓農村教師回歸課堂、回歸本職;另一方面要提升農村教師薪資水平，農村教師不愿扎根農村的主要原因就是薪資酬勞過低，無法滿足基本的生活需求，要堅定農村教師扎根農村、為農村教育事業奮斗的信心，必然要提升薪資待遇，滿足農村教師及其家人生存和發展的生活資料的需求。

第三，健全留守兒童管理機制。近年來農民工到大城市務工成為熱潮，導致農村出現大量留守兒童。隨之而來的留守兒童教育成了農村教育中的一大難題。留守兒童的特殊性在于家長常年在外，孩子的家庭教育基本上由家里老人承擔;而老人本身的受教育水平不高，難以承擔起教育孩子的職責，致使留守兒童在家庭教育上出現缺失。關愛留守兒童，保障留守兒童受教育的權利，是當下農村教育需解決的關鍵問題。在農村學校增建留守兒童管理機制，在家庭作業輔導、個人良好品行和生活習慣的養成上，由學校給予特殊的服務，可以有效改善留守兒童家庭教育缺失的困境，也可以引導孩子從小養成良好的品行，解決家長的后顧之憂，從根本上提升我國農村孩子的受教育程度，提升農村教育質量。

4.4提高醫療服務水平，健全社會保障體系

第一，提高農村居民醫療、醫保投資力度?！翱床‰y、看病貴”是農民一直以來面臨的問題，一病致貧使部分農民難以擺脫貧困線。鄉鎮醫院醫療水平、醫療條件落后，部分醫療服務空白，在縣城就醫缺乏相應的醫療保障，給農村就醫者增加了巨大的經濟壓力。為解決事關農民群眾切身利益的醫療問題，在醫療服務上要加強對鄉鎮醫院、村衛生所的專業化、規范化管理，提升鄉鎮醫院的醫療服務水平;在醫保方面實行鄉（鎮）—縣（市、區）—地市逐級聯保制度，將鄉鎮醫院無法醫治的疾病，逐級在縣級、市級醫院就醫，擴大醫療保障制度報銷范圍，從而根本上解除了農民“生不起病”和生病不及時就醫的后顧之憂。

第二，加強鄉村醫療隊伍建設。鄉村醫院醫療人才匱乏，醫學生畢業后大都傾向于選擇醫療水平較高、工資待遇優厚的縣級、市級醫院。為改善鄉鎮醫院嚴重缺乏人才的狀況，須要從以下幾個方面出發：一是對在基層就業、到鄉村應聘的醫學畢業生給予學費補償，解決住房等基本生活問題;二是提高鄉鎮醫務工作者的薪資水平;三是健全鄉村醫師的編制服務體系，從源頭上解決鄉村醫生無法長期扎根農村的局面。

4.5豐富公共文化服務形式，濃郁鄉村文化氛圍

第一，健全農村公共文化服務體系，建設公共文化服務設施。通過建立鄉村民俗文化館、圖書館、村史館、綜合性文化服務中心等措施，創造濃郁的鄉村文化氛圍。實現基礎文化惠民工程全覆蓋，保障農村居民人人能享受到便利的文化基礎設施和服務，引導和鼓勵村民積極參與到各項文化活動中，定期開展全村公共讀書日，通過獎勵措施讓農民群眾愛上讀書、提升自身文化修養[12]。實施鄉村文藝工作培養工程，給農村具有文藝愛好的群眾提供政策和組織支持，鼓勵發展具有鄉村地域特色的文藝活動;豐富農村未就業婦女和老人生活，通過實施鄉村文藝工作培養工程，培養一批高素質的鄉村文藝工作者。

第二，配備專業的文化工作者，助力農村公共文化服務質量的提升。農村公共文化發展停滯不前，公共文化設施形同虛設，村讀書室缺乏專業管理員、村史館缺乏講解員、文藝活動缺乏專業人員的組織和訓練，成為阻礙農村公共文化發展的主要因素。因而，配備專業的文化工作者，充分利用已建成的公共文化基礎設施，可以推動農村公共文化服務質量的提升。對文化工作者進行專業化的管理，定期接受培訓，將先進的農村文化傳播到各個地區。

農村公共服務設施和公共服務產品是保障農民生活的基礎，從根本上影響著農民的生活質量。同時，農村公共服務質量的提升是鄉村全面振興的前提條件，鄉村振興戰略又為農村公共服務質量和服務水平的提升提供發展契機。2020年中央一號文件強調“集中力量完成打贏脫貧攻堅戰和補上全面小康三農領域突出短板兩大重點任務，持續抓好農業穩產保供和農民增收，推進農業高質量發展，保持農村社會和諧穩定，提升農民群眾獲得感、幸福感、安全感”，要集中力量解決“三農”問題，補齊農村全面小康的短板，必然要全面提升農村公共服務質量。

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