突發公共事件背景下的公共圖書館價值彰顯策略研究*

謝紫悅 陳 雅

（南京大學信息管理學院 南京 210023）

1 引言

風險社會已逐步顯現，如何高效地應急管理各類突發公共事件已成為亟待解決的突出問題。《中華人民共和國突發事件應對法》中將突發事件定義為突然發生且造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。公共圖書館作為公共文化基礎設施的重要組成部分，美國聯邦緊急事務管理局于2011年將其納入公共援助計劃中，初步認可其在突發公共事件應急管理過程中的區域價值與服務潛力。隨著信息技術的飛速發展，公共圖書館更應從自身職能出發高度融合數據、信息資源和信息技術，為突發公共事件應急管理提供全方位的服務，從而彰顯其應急信息分析價值、社會參與和互動價值以及文化凝聚價值。

2 公共圖書館突發公共事件的應急服務管理階段分析

美國聯邦緊急事務管理局將突發公共事件應急管理劃分為“減緩、預防、反應和恢復”四個階段，即對突發事件預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、恢復與重建[1]，根據事件發展的時間順序，可進一步歸納為應急響應事前、事中與事后三階段。突發公共事件應急管理應以海量動態性數據的收集為基礎和依據，公共圖書館作為參與社會公共文化服務體系建設的基礎設施與信息管理的專業機構，既能基于專業技術全面收集并高效處理相關的大數據，又能融合專家意見為應急管理提供決策支持。因此突發公共事件下公共圖書館應急服務流程如圖1所示，可分別提供應急響應事前階段的預警減緩、事中階段的防控穩定與事后階段的恢復預防等服務。

2.1 應急響應事前階段知識服務

應急響應事前階段也可稱之為突發公共事件的潛伏期，該階段公共圖書館應突破社會各界對其依附性與輔助性的傳統定位[2]，不再作為信息交流鏈條中間環節的中介[3]，而是利用圖書館潛在資源有針對性地為讀者用戶和政府高層提供現實的知識服務。公共圖書館可將突發公共事件應急響應事前階段所提供的知識服務按信息管理過程中收集、處理和公布等流程，劃分三個模塊。

第一是廣泛持續的信息收集模塊，收集內容可大致劃分為已發生的突發公共事件案例的基礎信息和各類動態信息源的全面實時監控兩部分。通過實現多渠道、多類型、異構化的信息收集[4]，為社會群眾與政府高層提供預警信號捕捉與危機判別等服務。第二是專業規范的信息處理模塊，公共圖書館可利用相關信息分析技術對各類信息進行提取、鑒別與序化，提升現有信息的可用性與易用性，準確根據讀者用戶的身份背景與知識需求，為其提供更具針對性的應急管理知識服務。第三是及時全面的信息公開模板，在此階段公共圖書館不僅要根據《中華人民共和國突發事件應對法》中的“一快四不”原則，做到及時向國家高層上報反常信息，或是基于先前應急管理案例的服務預案等輔助決策信息，還應重視對社會群眾的信息透明，通過互聯網技術向其提供全面且真實的信息，利用心理學中的首因效應，從信息源頭來規避社會群眾因謠言而產生的恐慌。

圖1 公共圖書館突發公共事件服務流程

2.2 應急響應事中階段輿情管理

在突發公共事件已然發生的環境下，各界所需的應急管理信息激增，失真性信息也開始擴散，公共圖書館必然進入緊急應對狀態。公共圖書館主要服務對象可歸納為政府高層決策者與社會群眾參與者兩部分，面對政府高層決策者，公共圖書館主要任務是為其提供及時且專業的信息分析處理服務。通過揭露突發事件信息的外部特征與內容特征，實現有效信息的快速整理，達到輔助決策者完成應急方案的制定、調整、調度與實施，作為政府公共服務基礎設施向群眾發布突發權威公告或應急指南。

隨著網絡與新媒體技術的飛速發展，過多的信息擴散導致社會群眾難以區分真實信息與可靠信息來源，社會群眾在面對突發公共事件時極易出現“信息真空”狀態，給不良信息以可趁之機，從而導致社會群眾為自我保護做出非理性的應激行為，再者交叉感染效應又引發了群體性的條件反射[5]，極易造成突發公共事件后的“次生災難”。因此，公共圖書館應采取“事初防變”的網絡輿情應對策略[6]，聯合政府與非政府力量，結合線上與線下方式，及時并持續向社會群眾發布突發公共事件最新信息，構建辟謠平臺徹底清理不良信息，抑制謠言的傳播。此外，公共圖書館還可以借助大數據分析技術實現用戶畫像，對經常聽信或傳播謠言的讀者用戶進行標記，有針對性的向其推送信息以消除不安情緒，或通過提醒與警告等手段防止其持續傳播不良內容。

2.3 應急響應事后階段歸納評價

鑒于社會各界的積極響應與科學應對，公共突發事件終將走向尾聲，但公共圖書館仍應持續參與應急響應事后階段的服務。通過對本次危機事件產生的全部信息與應急響應實施過程中獲得的反饋信息進行回顧與總結，以期從多角度進行分析與評價，保持在面對類似事件時應急響應各階段的服務效果。

從用戶服務角度出發，公共圖書館可根據讀者用戶對此次突發公共事件的應急舉措與心理狀態，評估其對此類事件的預判與處理能力，從而有針對性地增設相關教育培訓。開通應激行為心理疏導渠道，關注讀者用戶在應對突發公共事件后的心理健康；發布應急知識宣傳手冊或開展應急知識教育講座，提升區域范圍內群體的防范意識與預警能力等。從資源建設角度出發，公共圖書館可從全局高度梳理此次事件的信息與應急管理流程，將同類事件的相關資料與應對措施進行分類歸納，通過構建突發公共事件案例庫、應急響應模型庫或輔助決策知識庫，為相關組織機構進行科學研究提供信息基礎。從智慧城市發展角度出發，公共圖書館可以通過打造城市應急管理信息平臺，作為核心元素參與現代化的城市管理[7]。該平臺的建立可以幫助政府高層準確監控、動態挖掘并預測各類突發公共事件，根據已有資料分析并掌控此次事件的特征與內核，從而促使相關部門有效進行協同工作，輔助決策者更好地做出決策，提高應急決策的精度和效度[8]。

3 突發公共事件應急宏觀管理策略

3.1 政策制定

突發公共事件應急管理的相關政策是政府科學預防、規范指導和及時管控的重要依據與制度保障，我國以2003年“非典”事件為突發公共事件應急體系政策建設的轉折點[9]，隨著《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共衛生事件應急預案》《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》《中華人民共和國突發事件應對法》等法律法規相和規范性文件繼出臺，全面覆蓋各省、市、鄉鎮地區的突發公共事件應急響應全過程，國家層面的制度設計日趨完善。應急響應事前階段各部門管理責權的明確與預案確立，應急隊伍的組建、培訓和管理，應急物資保障制度和調運管理機制的建立；應急響應事中階段信息報告責任人或單位工作規范的出臺，政府信息公開與瞞報問責制度的確立，現場處置工作的細化；應急響應事后國家層面評估內容、方式、步驟和流程的規定，經濟損失復查工作的開展。

與美、英、法不同，俄羅斯保持一支龐大的常規動力潛艇艦隊，主要在沿海作戰，執行反艦任務。在政治上還被用于力量展示，曾使用“口徑”巡航導彈打擊敘利亞的目標。只有較新的潛艇可攜帶“口徑”導彈，但與更大的攻擊型和巡航導彈型核潛艇相比，常規潛艇的能力顯得非常有限。

縱觀我國突發公共事件應急體系的相關條例、標準與政策，大部分政府部門處于被動治理的狀態，政策的針對性與可操作性有待提高，善后階段的評估范圍與指標設定亟待商榷，專門針對應急響應期間，理順地方政府部門關系和加強政府間合作的法律法規暫未出臺[10]。此外，在大數據背景下傳統應急部門人員面對海量且動態的應急信息可能無法應對，因此筆者認為需要建立專門的信息管理機構，疏通信息溝通渠道，完善信息發布機制，培養具有信息素養的專業應急團隊實現提前預警與輔助決策顯得尤為關鍵。

3.2 管理模式

我國突發公共事件應急管理一般由國務院作為最高行政領導機構，其常務委員會為法定決策機構，下設應急管理部負責組織編制國家應急總體預案和規劃，指導各地區各部門應對突發事件工作，推動應急預案體系建設和預案演練[11]。國家衛健委、國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部等具有專項應急職能的政府部門，根據事件類型參與應急處理工作的協調。我國應急管理模式可縱向劃分為“國家—省—市—縣”四層級[12]，省、自治區、直轄市政府在國務院集中領導下設置應急指揮部，在嚴格貫徹上級組織統籌領導的同時，作為本行政區域內的總指揮負責實施應急響應工作，并推動市、縣政府成立應急指揮部，具體落實地區內突發公共事件的基礎工作。

我國突發公共事件應急管理模式以國家為主導，層級分明，但地方政府缺乏自主管理權。不同政府部門有針對性地承擔各類型突發公共事件，可能導致職責重疊凸顯權責矛盾，造成責任中空，還因各部門間橫向聯系較弱，合作過程難以推進。借鑒美國突發公共事件應急管理模式發現靈活化與全民化的重要性，應急響應活動不應只是政府官員或專家學者的專屬，非政府組織、志愿者等多元社會力量同樣需要積極參與，同時積極反饋社會群眾危機防范與應對意識，突破公眾宣教工作“形式化”的現狀，加強用戶管理與服務管理在應急體系中的有機融合。

3.3 輿論宣傳

習近平總書記曾多次在工作座談會中就意識形態領域的工作發表了系列重要講話，突出強調“黨媒姓黨”“以人民為中心”“堅持黨性和人民性相統一”等理論的重要性。而信息技術的飛速發展更無限放大了突發公共事件產生的“信息疫情”問題，政府各部門對此更應凝聚合力加強輿論引導，達成信息公開與宣傳教育相輔相成的共識，將輿情管控納入依法治國的現代化進程中。

從宏觀角度出發，首先，政府各部門輿論引導工作的重點應在于推動關鍵信息的及時公開和加強對工作成效和先進事跡的宣傳報道[13]。從輿論目的和傳播速度兩方面入手，掌握事件真相與社會群眾真實的信息訴求，及時公開關鍵有效信息并正面報道應急管理成果，達到主導輿論的目的。其次，是形成信息公開和信息宣傳的協同工作機制。兩者雖同屬政府部門的重要職能范疇，但在基層工作的落實過程中并沒有分工明確，從而難以形成相輔相成的局面，只有將信息公開與及時弘揚社會正能量的信息宣傳兩者相結合，注重政府機關和宣傳部門的協調，才能有效引導突發公共事件下的輿論并疏緩社會緊張情緒。最后，形成有效輿情管控的法律保障體系。只有將輿情管控融入國家治理現代化進程中，完善相關立法，加強配套制度與處罰程序的建設，才能形成以信息技術為支撐，以法治為保障的治理格局[14]。

4 公共圖書館應急協作中的職能價值分析

近幾年來，信息量的爆炸式增長不可避免地導致信息不對稱現象出現，公共圖書館作為地區的信息中心，在適應數字化技術化轉變，實現服務轉變與戰略轉型的同時，肩負著各類信息收集、存儲和整理，為研究機構和政府部門提供信息基礎與決策輔助等職能。同樣也應承擔其作為重要公共文化機構的各項職責，幫助社會群眾高效獲取有效信息，減小甚至消除信息鴻溝。在面對突發公共事件時，公共圖書館理應在政策指導與應急響應管理模式下，以公共圖書館應急協作職能價值坐標圖（見圖2）為例，根據自身特性充分發揮其信息、教育和社會職能，主動提供應急服務并彰顯其獨有的應急信息分析價值、社會參與和個性化互動價值以及文化凝聚與社會緩解價值。

圖2 公共圖書館應急協作職能價值圖

4.1 應急信息分析價值

應急信息是以突發公共事件應急管理全過程為基礎，應急主體所需相關信息內容及信息資源的集合和統稱[15]，而公共圖書館作為應急管理信息的主要分布領域與重要來源[16]，自突發公共事件萌芽期，直至突發公共事件結束，其應急信息分析價值體現在危機檢測與預警、輿情監控與決策和案例歸納與追蹤三個部分，應得到充分重視。

突發公共事件一旦發生，公共圖書館的輿情監控與決策價值就會得以彰顯。在此階段信息井噴且真偽難辨，公共圖書館應做好輿情管控工作。再者，公共圖書館可以現代信息技術為手段，沿用服務兩會的模式與經驗，打造多層級的應急決策支持體系[18]，通過構建突發公共事件應急專題庫，積極參與政府高層政策決策。

突發公共事件的結束并不意味著公共圖書館應急信息分析服務的終止，此時公共圖書館應發揮其案例歸納與追蹤價值，將數據進行深入挖掘、組織、序化、存儲和發布，形成應急管理信息平臺或應急專題數據庫，為政府部門總結得失和再次應對類似事件提供深度知識服務。

4.2 個性化互動和社會參與價值

突發公共事件的突發性迫使社會群眾短期內要應對泛濫的信息，其對謠言或虛假信息的判斷力可能會因此下降，隨著群體極化、“信息疫情”的現象相繼出現，政府輿論控制的難度不斷增大。公共圖書館應主動承擔起知識服務提供者和輿情管理協調者的角色，借助智能算法技術精準匹配推送內容，通過大數據用戶畫像標識精準解答公眾信息盲點。全媒體技術的廣泛應用為實現導流推送提供了諸多渠道，但在應急管理過程中如何抓住社會群眾的信息痛點，是公共圖書館現行階段急需解決的問題。因此公共圖書館必須依據讀者個性化行為進行數據采集與處理，利用模糊識別方法識別目標用戶個體狀況[19]，選擇其易于接受和使用的方式提供個性化推送服務，進而實現知識服務的高效化和輿論管理的精準化。

政府在突發公共事件中主導應急管理和資源協調全過程，有責任也有義務向社會群眾公開相關信息，在保障公民知情權的同時穩定社會秩序。而我國現階段信息公開的法制化建設尚不完善，公共圖書館作為政府與群眾溝通的重要橋梁之一，在面對突發公共事件時有責任成為公共政策的推進者。通過建立從上至下順暢的發布機制和疏通自下而上的溝通渠道，使其占據輿論陣地主導位置的同時，也為殘障弱勢群體和生活困難群體發聲，加強和民眾的互動。此外，公共圖書館還可從樹立政務信息公開透明的觀念；公開內容、形式和開發渠道；明晰部門職責與監管機制等方面，突破社會形勢等主客觀因素的制約，推進相關法律法規的修訂完善，不斷發展和完善重大事件的聽證制度、新聞發言人制度等[20]，實現政府信息公開制度的全面落實。

4.3 文化凝聚與社會緩解價值

隨著現代化圖書館及其閱讀服務體系的建設，公共文化服務體系的深化，公共圖書館在參與突發公共事件應急管理過程中，其價值意義可以上升至社會文化建設層面。公共圖書館作為傳統的知識服務提供者，在突發公共事件中除了向讀者用戶提供參考咨詢外，還應提供專業情報與服務支持，深度挖掘其信息價值。借助融媒體矩陣打造公共文化云等數字平臺，化被動為主動，為讀者用戶提供優質的數字資源與線上服務。將單一的機構知識庫升級為多機構合作共建的知識分析與決策平臺，集成豐富的元數據成為數字學術中心，實現豐富的數據資源共建共享、互動整合，為知識存儲利用提供幫助。通過知識內容與工具的開放共享，形成開放的知識服務機制，持續推進線上與線下相結合的服務模式，進一步滿足普通讀者用戶以及專業科研人員發現知識、學習知識和創新知識的迫切需求，通過為其提供知識發現工具的培訓課程，不斷深化公眾創造性利用，讓知識共享形成良性循環。

公共圖書館不僅有為社會提供資源存儲的價值，還可通過信息資源向知識遞進的過程實現社會文化的凝聚與再創造。公共圖書館作為公共文化服務體系中的重要組成部分，當普通大眾在應對突發公共事件時難以察覺并自我排遣各種應激心理時，公共圖書館可以通過在線課程或網上留言板等與讀者用戶密切互動，從其借閱信息或檢索歷史記錄加強用戶需求感知，為之提供個性化的心理疏導，抵御負面情緒，從而彰顯其舒緩社會群體情緒的價值。

5 公共圖書館突發公共事件價值優化策略

5.1 自身職能策略

隨著科技發展與時代進步，我國公共圖書館職能也在不斷革新，但主要可以劃分為信息、文化教育與社會三類[21]，公共圖書館在面對突發公共事件時如何響應并降低損失，是充分彰顯其重要價值的職能策略。

公共圖書館要不同于其他只關注信息時效與數量的傳播媒介，應更注重信息質量與信息服務的高度，在信息有效傳播中占得先機，充分發揮其信息職能。為避免行政孤島現象，加強政府間信息交流和情報合作，公共圖書館應建立以保障公眾、媒體和政府無障礙溝通為目標的突發公共事件信息溝通機制與信息共享平臺，面向情報全生命周期開展輿情信息監測、預警并干預網絡。其文化教育職能不僅體現在為讀者用戶提供多渠道多載體多形式的信息資源與閱讀服務，還應加大閱讀推廣與文化建設，開展各類讀者活動以提升公眾道德水平與應急意識。公共圖書館的社會職能大致可劃分為保護人類的文化遺產與為社會群眾提供終身教育的第二課堂兩方面，在應對圖書館實體館藏有受損風險的自然災難時，圖書館需及時做好電子化存儲與異地備份，為資源保存與重建做好準備；開展信息素養教育活動，培養公眾終身學習意識，保障信息弱勢群體的閱讀權益，為縮小信息鴻溝，促進和諧社會的發展作出重要貢獻。

5.2 應急標準構建策略

構建應急專題數據庫，搭建城市應急管理信息平臺和個人智慧健康體系可為我國在應對突發公共事件時提供可靠的信息源，公共圖書館作為區域范圍內信息集大成者應積極參與其中。統一的數據標準是信息靈活運用的重要基礎，在應急響應過程中為實現信息鏈的暢通運行，公共圖書館應在進行應急信息管理時注重標準策略的實施。借鑒美國建設全國性的公共衛生信息聯絡系統的先進經驗，其系統架構相對獨立，管理模式以垂直管理為主，能幫助決策部門更好地掌握關鍵數據并監控其動態發展，在疾病爆發與大規模流行前啟動預警方案。公共圖書館可通過建立標準化信息收集、分類和序化格式，統一語法、語義、語用，實現多數據庫、多系統間的數據傳遞與信息融合，方便信息服務部門快速挖掘應急管控的突破口。此外，為應對突發公共事件的連鎖反應，做好全國性防護網絡建設也至關重要，在該網絡中應涉及自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全四大突發公共事件類型，對接相應政府管控部門的現有信息與資源的平臺。

5.3 組織機構協同策略

近年來突發公共事件的跨域性特征及其引發“負外部性”的“漣漪效應”被人們逐步認知[22]，因此政府在應對時需從整體出發，全方位落實應急聯動合作機制。實現信息流的垂直和水平交叉式協作網絡能加速各合作部門間的信息溝通，跨行政區域與跨職能的資源能充分展現各行政部門的行動能力。公共圖書館作為提供知識服務、輿情管理和歸納評價等服務的公共機構，更應重視本單位各部門間的信息溝通與任務分配，在實現信息流快速暢通的同時，為社會群眾提供服務。

組織策略的實施不僅需要公共圖書館組織內部各層級間的交流協作，還應配備相關應急管理人才予以保障。大數據時代下傳統應急管理人員缺乏信息敏銳度，難以使用相關技術工具實現對海量的、多源和異構數據的收集、存儲和組織[23]，從而無法為政府高層決策者提供高質量的決策輔助。中共中央總書記習近平指出“善于獲取數據、分析數據、運用數據，是領導干部做好工作的基本功”[24]，應急管理人員要在兼顧應急公關并全面掌握相關政策法律的同時，更要保持較高的信息素養。公共圖書館應助力此類交叉性新型專門人才的培養，利用高等院校或相關組織機構的專業的師資隊伍與課程體系，并提供場地、資源等軟硬件的支持，還可作為評估機構對其實施效果進行檢測。

5.4 媒體融通策略

面對突發公共事件公共圖書館仍需保證其日常運轉，持續為公眾提供充足信息資源與閱讀服務。當面臨線下服務難以開展的狀況時，則應綜合運用官方網站、微信公眾號、APP等新媒體技術，充分利用各類自建資源或外購資源打造公共文化云等數字平臺，為公眾提供豐富的線上資源與數字服務。通過開放多媒體資源庫實現特色館藏的數字展示并開展線上閱讀服務，借助名人效應向社會群眾開設在線講座或專題課程，傳達專家意見的同時發揮其文化職能，借助支付寶信用平臺，提供免押金信用借閱證在線辦理服務，聯合微信平臺實現在線免費閱讀數字圖書館的開放。

新媒體社會化與交互化的媒介特性，使用戶創造內容的現象更為普遍，公眾、媒體和政府同時成為突發公共事件應急響應過程中信息傳播的主體[25]，為政府權力行使與政策落實提供重要的監管平臺。因此公共圖書館在應對突發公共事件時，常借助門戶網站、官方微博和微信公眾號等多元化信息公開平臺，及時跟進事件進展并傳達政府應急措施，發布權威信息并實現風險預警。但公共圖書館為實現其作為主流官方媒體之一的宣發價值，應將社交新媒體工具從單邊使用向雙邊拓展，重視與公眾和政府部門間的溝通銜接，通過電話、郵件、論壇、彈幕等形式及時回應公眾關切的問題，密切關注網絡輿情，確保地區內各政府部門實現信息公開前的有效溝通。

6 結語

信息資源或輿情大數據成為突發事件演化過程中的重要元素，在一定程度上加深了突發事件線上線下耦合的風險，成為應急管理過程中的重點管控對象。公共圖書館基于知識管理全過程，連接各類知識環境，改造數字化知識流程并創造利用知識成果[26]，為應急管理過程提供重要的信息基礎與交互環境，是數據分析預測和決策制定過程中的輔助者，也是社會服務的參與者。公共圖書館應重視應急響應服務過程，并將其視為發展的新機遇，借助技術手段與數據思維堅守社會文化陣地，為科學研究、政府決策、輿論管理提供保障。