美國新農業政策框架、調整及對我國的啟示

馬欣 浙江理工大學經濟管理學院

美國農業資源豐富，生產效率高，在世界農產品市場上具備強大的競爭力和影響力，其市場供需變化，政府對農業支持政策的調整，都將顯著影響世界農產品市場價格和其他國家的農產品貿易狀況，也由此成為各國學者分析和研究的重要對象。在當前中美貿易摩擦加劇的背景下，一方面，我們有必要持續關注美國這一我國重要的進口來源國的供給和出口情況，監測市場信息，減少不必要的進口風險；另一方面，借鑒美國在農業立法、政策保護等方面的經驗和具體措施，為不斷完善我國農業國內支持政策體系和提高政策實施效果，具有現實意義。

一、美國農產品市場現狀

（一）農業生產

美國人均土地耕地面積大，農業機械化程度高，農產品生產供過于求。以玉米、小麥、大豆等土地密集型產品生產為主。2019年玉米總產預計達3.8億噸，居世界第1。近十年玉米出口量占世界出口總量的30%以上，是世界上最大的出口國。此外，由于中國對大豆的巨大需求，美國大豆產量近10年迅速增長，2019年約1.1億噸，近一半用于出口。美國還大量生產和出口棉花、柑桔、蘋果、葡萄等水果和經濟作物，排名均居世界前列（表1）。

畜牧業生產以雞肉、牛肉、豬肉為主，還包括牛奶、雞蛋等產品。隨著美國農業機械化程度的提高，從60年代起，飼養由傳統的放牧轉變為向大型工廠化發展。2019年牛肉產量為1128萬噸，總產量和人均占有量都居世界首位，牛奶出口也居世界前列。此外，美國也是世界上最大的禽肉生產國，雞肉出口居世界第2。2019年豬肉產量993.3萬噸，居世界第3，出口世界第2（表1）。

表1 美國主要農產品生產及出口狀況（2019年）

（二）農產品貿易

近20年來，美國農產品進出口規模不斷擴大，約占全球農產品貿易市場10%的份額。農產品出口比例較大，約占25%。農產品出口占美國全部出口值的8%，占農業收入的21%。2000到2019年，美國農產品出口由556億美元增加到約1417億美元，進口由508億美元增加到1656億美元，增長約200%。2008以后，隨著世界農產品價格的上漲，美國農產品貿易順差不斷擴大。2014年之后，出口逐漸平穩，進口增長快于出口，農產品逆差加大。2019年農產品貿易逆差約240億美元（圖1）。

圖1 美國農產品對外貿易規模（億美元）

美國主要出口油籽、谷物、肉類產品、食品類、水果等農產品。這六類產品出口約占美國農產品出口總額70%。主要進口飲品類、水果水產品、咖啡、蔬菜等農產品，約占其農產品進口總額80%左右。近10年來，美國對中國大豆出口激增，油籽類出口份額不斷擴大。由于土地優勢和資本密集程度高，以及大規模機械化生產，美國大宗作物出口比較優勢顯著，如玉米、大豆和小麥等。此外，美國高附加值農產品肉類、禽類、水果、蔬菜和飲料等的出口也穩步上升。

美國農產品貿易市場分布格局相對穩定。主要的出口目的地集中在東亞和北美地區。東亞如中日韓，人均耕地面積少，是農產品凈進口國，北美有美加墨自由貿易區。因此，上述國家成為美國重要的出口市場。美國向加拿大、中國、墨西哥、日本、韓國的出口占總出口約60%。其中，中國在美國農產品出口市場上的地位日益顯著，2017年達14%左右，成為美國農產品第二大出口目的地。相對而言，農產品進口來源市場較為分散，主要為墨西哥、加拿大、中國、法國、智利等國。2017年美國從上述國家進口占總進口比例約47%。

中美互為重要的農產品進出口市場，農產品貿易一直是中美貿易的重要話題之一。自2017年3月中美貿易戰發生以來，雙邊貿易額明顯減少。尤其美國對中國出口，從2016年的最高約211億美元下降到2018年最低86億美元，2019年即便有所回升，也僅為2008年前的水平。美國對中國的農產品貿易順差，也因此達到近10多年來的最低水平（圖2）。其中表現最明顯的就是大豆。由于中國采取反制措施，對大豆加征關稅，中國大豆進口市場從美國大量轉向巴西等南美地區，因而美國對中國農產品出口明顯減少。

圖2 中美雙邊農產品貿易規模（億美元）

二、美國新農業法案政策框架及主要變化分析

美國農業的發展過程中，國家干預政策和對農業的支持作用不可忽視。美國的農業政策直接影響其農業生產和農產品貿易，從而影響世界農產品市場。從1933年美國頒布《農業調整法》開始，至今美國農業政策已經有近90年的歷史，形成了一套較為完整的體系框架。新世紀以來，美國約5年立法調整一次，最新的農業法案于2018年12月20日簽署，截止2023年。

《2018農業法案》預計總的農業支持將達到4280億美元，不到GDP的1%。其中，營養項目預算約占76%，農作物保險計劃占9%，商品項目7%，保護項目7%，其他項目如貿易、信貸、農村發展、研究和推廣、林業、園藝和其他等項目占1%。下面就其中重點支出項目，分析其主要內容和變化。

（一）營養項目

營養補充援助計劃SNAP，是美國農業政策中預算支持最大的項目。旨在為目標群體提供食品援助如學校營養午餐項目等福利。更重要的是，為提高國內就業水平，并為符合資格的就業人員提供培訓活動的額外資金。具體措施和調整主要包括以下三方面。

第一，增加“快速就業與培訓計劃”E&T資金，用于幫助符合資格的申請者獲得提高就業能力所需的技能、培訓或工作經驗，包括個性化服務和過程監管。各地區還能據此推出新的舉措，如就業補貼，并發展“勞動伙伴關系”等，將申請者與私人雇主或非盈利與工作相關的培訓項目聯系起來。第二，食品節約計劃TFP：以最低的成本滿足當前的飲食標準的條件下，家庭可以消費的食品組合。TFP的制定將考慮食品價格趨勢（根據食品價格通脹每月更新）、食品特征、消費模式和飲食指南。第三，食品短缺和營養激勵項目將成為永久性計劃，每年約5000萬美元。它將幫助SNAP目標群體，以較低的成本和價格購買水果和蔬菜。同時，美國農業部需建立一個或多個培訓、評估中心來幫助目標群體。

此外，新農業法案將提供資金，用于促使各州建立和維護SNAP參與者的數據庫，以研究家庭參與SNAP的情況。同時，根據相關結果不斷和持續改進SNAP項目的設計和有效性。

（二）農作物保險計劃

通過聯邦農作物保險計劃FCIP提供保險產品，旨在賠償生產者在產量、作物收入、利潤、整個農場收入和其他類型的損失。根據FCIP，私營保險公司提供保險單和服務，美國農業部風險管理機構RMA負責批準費率、管理保費和費用補貼、批準和支持產品、管理FCIC以及對公司進行再保險。RMA還與私營保險公司合作，開發新的作物保險保單。

2018年農業法案在保險條款下沒有新的項目。但新農業法強調擴大優先作物現有和新產品的覆蓋面，包括但不限于高粱，水稻，柑橘類作物和啤酒花。新法案要強調FCIC研發和改進保險產品。包括農場收入全保險計劃的有效性，因熱帶風暴或颶風造成損失的保險政策，同地區高粱與其他飼料作物在保險費率、覆蓋率等方面的保險政策差異，溫室氣體生產保險政策，為地下和有限的灌溉措施建立保險等。

（三）農作物商品項目

農作物商品項目占政府預算比重僅為7%，但其影響程度可能超過其他政策，也更受到國內外關注。這是因為，這類政策如PLC和ARC，要么屬于價格支持，要么屬于金融貸款補貼，其本質上都是對產品價格或產量的補貼支持，因而，最終都將對市場價格和產量造成影響從而有扭曲貿易的可能。

該項目下主要包括4種補貼政策。1是價格損失補貼PLC，2是農業風險保障補貼ARC。二者占比最大，目標是當政策覆蓋商品的價格和/或產量低于一定數量時，以歷史種植面積為基數，對生產者支付補貼。3是無追索權市場援助貸款計劃MAL，旨在當市場價格過低時，為生產者提供融資選擇。4是無保險作物災害援助計劃NAP，旨在為聯邦作物保險計劃中不包括的作物生產者提供風險保護。

此輪農業法案的調整和變化主要包括如下四點。第一， PLC和ARC的生產者支付上限為12.5萬美元。新法案還擴大了有資格領取補貼的“家庭成員”的定義，涵蓋表親、侄子和侄女。第二，ARC和PLC將依賴有效參考價格觸發付款。計算方式見表2。第三，ARC項目的基準收益公式現在反映了歷史收益率趨勢。用于緩解低產量年份對基準的影響的補充收益將從70%升至80%。第四，生產者可以選擇參加ARC或PLC。2021年起，新法案允許生產者每年都可重新選擇支付項目。

表2 基于2017年市場條件的支持商品有效參考價格計算

（四）其他

其他預算支出中占比較小的政策如下。1是信貸支持。通過增加直接貸款和貸款擔保限額，為難以獲得貸款的農民提供支持。特別強調向剛起步的農民、收入有限的農民和退伍軍人等新農民提供貸款。2是環境保護相關支持。繼續向農業生產者和土地所有者提供補貼，以采取農業和森林土地的維護活動，保護和改善水質及質量、土壤健康、野生動物棲息地和空氣質量等。3是能源領域支持。鼓勵對替代能源技術和用于生物燃料等可再生物質生產的投資等。4是研究開發相關領域。支持研究開發、農業推廣和教育等其他研發領域和創新項目，且申請者有資格獲得額外支持。

另外還包括，加強對奶農和家畜生產者的災害援助，修訂加工奶的最低配方價格。以及向農村社區提供援助，如廢物處理及廢水處理設施，農村能源、電氣化和網絡安全等基礎設施改進等領域的支持和補貼。

三、美國新農業政策對我國的啟示

首先，重視農業保險，加大農業保險保費補貼政策力度。農戶在生產過程中，不僅面臨市場價格風險，還有如干旱等自然災害風險。尤其今年新冠疫情、洪澇等突發事件，給農戶生產帶來大量經濟損失。我國目前的農業保險保費補貼政策，仍面臨覆蓋范圍小、品種少等問題。由此，可借鑒美國新農業法案中，農作物保險計劃、農作物風險保障補貼等支持政策措施，不斷擴大險種范圍，與各類保險公司共同設計研發如收入全保險等覆蓋范圍更廣、更具針對性的保費補貼政策。

其次，重視對農戶的培訓，包括技能和再就業服務培訓。美國農業支持中的很大比例，是用于幫助符合資格的生產者或農戶獲得技能、培訓或工作經驗。我國可借鑒這一思路。一方面，對農戶進行種植技術技能培訓，如有效施肥等。還可以結合國情，對農戶進行電子商務或網上直播等相關技能的普及，幫助其線上銷售農產品。另一方面，對于不再從事農業活動的農戶，也應考慮其再就業問題，有針對性的對相關人員進行其他技能或行業的培訓服務。此外，還可以學習美國，對支持對象建立數據庫，進行跟蹤調查和持續監測，以評估政策效果。

最后，重視農業可持續發展，關注農業政策的多目標性。當前我國農業保護政策大多為生產者補貼、價格支持等，針對可持續發展和農業生態環境保護方面的政策較少?？山梃b美國科研、農業技術推廣、改善土壤、野生動物棲息地保護、生物燃料、休耕休牧、有機農業等支持項目，盡快設計和出臺有關政策措施。