學校治理視閾下集團化辦學的困境與超越
——基于緊密型教育集團的思考

劉 瑋

當前，以名校引領的集團化辦學在各地方興未艾，已經成為地方政府破解義務教育階段學校發展不平衡、不充分與人民群眾對優質教育需要之間矛盾的制度設計之一。此中，集團化辦學也呈現出各種不同模式形態的探索。從組織領導的角度看，有緊密型教育集團，有松散型教育集團；從組織結構來看，有“名校+”薄弱學校、“名校+”民辦學校等多體同質集合模式，也有“中小學+幼兒園”等單體異質模式。這種多樣態多向度的集團化辦學模式，不同程度地促進了區域教育的發展與進步。集團化辦學在促進區域教育優質均衡發展的同時，其內部運行也表征出組織關系重構與多元主體治理的鮮明意蘊。由此，集團化辦學不同模式也衍生出不同的問題。筆者所供職的江蘇省蘇州市吳門教育集團經歷了從松散型組織到緊密型組織的轉型，本文擬選取其實施緊密型管理后的運行過程作為研究對象，試圖從學校治理的角度，對緊密型集團化辦學實踐中的困境進行分析，并基于學校治理視角探索緊密型教育集團優質均衡發展的理性路徑。

一、緊密型教育集團：區域教育優質均衡發展路徑的理性選擇

初始時期由政府主導的緊密型教育集團，因辦學理念、學校管理文化等的不盡相同，其首要的問題即是集團化辦學目標價值的認同問題。其次是集團內各校的資源再分配問題，集團化辦學目標實現的一個重要手段與方式是資源的整合與重組，也必定會觸及集團內學校的個體利益。再次，集團內各學校原有的管理組織及人員如何才能順應集團化辦學的重組與再構實現辦學效益的最大化，也是集團化辦學不可回避的問題。從已進行的集團化辦學實踐來看，唯有從學校管理走向學校治理，才能重建基于整合的集團文化認同，才能順利進行集團內校際資源的輸出與分配，才能充分激發人的主觀能動性，從而實現集團各學校的跨越發展。

1.緊密型教育集團是破解組織擴張管理困境的現實選擇。

吳門教育集團成立于2018 年9 月，由一所教育教學質量較高的學校和一些發展中的學校組成，下轄四所小學，現有119 個教學班，5365名學生。對于這種由多所已有一定辦學歷史的學校組成的集團而言，管理者必須要面對的現實問題就是因規模擴張所產生的管理對象的增多，導致出現各個學校行政人員多、內設機構多、師生數量多、校區距離遠等問題。加之每一所成員校在集團化辦學前都已形成一定的管理文化，這種帶有鮮明個體烙印的學校管理文化均以一種慣常的形式存在于原組織個體心中，并區隔于其他組織。如何實現集團化辦學機構的精簡高效、職能的融合協調、溝通的及時順暢、目標的堅定認同？顯然，多法人代表的教育集團很難為此達成共識。組織規模較大的教育集團，需要建立一個高效的集團化辦學治理結構和與之相適應的治理機制，唯此，才能走出因組織規模擴張所致的集體合作困境。

2.緊密型教育集團是促進校際資源融合共生的客觀要求。

2011年9月，為了追求資源集約化管理，或者說是為了促進區域學校的抱團生長，蘇州市滄浪區教育局啟動了將地域鄰近的學校組成聯盟共同體進行發展的教育改革，當時稱之為輔導區建設。滄浪新城第一實驗小學校、滄浪新城第二實驗小學校、友聯第二小學和新康實驗小學校四所學校組成滄浪新城第一實驗小學輔導區，每一所學校的校長都是該學校的法人代表。從形式上看，以規模聚集的集團化樣態已經形成，其實質就是松散型教育集團。但縱觀八年的輔導區發展歷程，組織內部的資源并沒有得以充分的整合與有序的調配，優質學校和薄弱學校的差距并沒有得以消弭。究其根源，松散型組織的結構樣態是幾個完整法人單體組織并列共在的“拼盤”，一旦集體組織運行觸及單體組織的核心利益，事情往往都在以個體利益至上的壁壘面前碰壁而回。由于缺乏權威的組織決策，輔導區內各學校之間的邊界藩籬并沒打開，作為資源的人與物無法在集團內為發展而整合優化。而建立以單一法人的緊密型教育集團則能夠很好地淡化組織邊界，促進集團內學校與學校之間、人員與人員之間的滲透與聯系。實踐證明，建構緊密型的組織治理方式是消弭乃至破解集團內的學校邊界阻隔實現資源共享共生的客觀需要。

3.緊密型教育集團是實現區域教育優質均衡的主動作為。

姑蘇區是蘇州市的古城區，下轄小學45所，因歷史及區域位置等原因，學校發展、教育教學質量參差不齊。2018 年6 月，在充分調研的基礎上，姑蘇區教育體育和文化旅游委員會決定在全區推行集團化辦學，以期優化學校內部治理結構、走向分布式、分權化、制衡型的學校治理，從而進一步推進區域義務教育優質均衡發展。這一改革是對過去輔導區管理模式的改進與升級，其核心旨向是為了每一所學校的優質發展。在此背景下，以增強集團內領導力、調動各個利益相關者的主觀能動性、促進學校治理結構完善的緊密型教育集團應時而生，全區先后成立金閶教育集團、吳門教育集團、善耕教育集團、平江教育集團和金閶新城教育集團等五個教育集團。兩年來，在推進集團化辦學的改革進程中，從構建現代學校制度出發，各個集團著力組織再造、機制變革、文化建設，深化資源重組與輻射，學校從“管理”走向“治理”，學校內部治理結構和治理體系不斷得到優化與完善。尤其是在教育集團化辦學背景下，薄弱學校的管理水平、教育教學質量、教師隊伍的專業能力快速提高。

二、形聚神散：學校治理視閾下緊密型教育集團辦學困境分析

作為一種集約化組織治理模式，緊密型教育集團的運行仍處于探索階段。內部治理結構問題仍然是將組織視為一個有機整體的緊密型集團發展的重要問題。

1.重形式化結構，輕治理機制運行。

一個有序高效的組織治理，既需要科學合理的治理結構，也需要支持此結構健康運行的治理機制。2018年集團化辦學之初，我們首先思考的就是建立集團化辦學的治理結構（如圖1）。

從圖中可以看出，吳門教育集團作為治理的組織結構可謂齊備，從黨總支到集團總校長室，從集團五個職能部門到四個學校板塊，從校內的教職工代表大會到校外的家長委員會等一應俱全，但對這些機構部門的崗位職能、權責邊界及其相互之間的關系則缺乏清晰而嚴謹的厘清。例如，吳門教育集團內設的課程教學部與教師發展部之間工作聯系緊密，有時還是交互重復，既與課程教學相關，也與教師發展牽連，而在集團化辦學初期都沒有明確的權責界定，其結果就容易導致工作的擱置與職能的僭越。尤其在集團成立初始時期我們關于執行校長職能的制度設計，各學校的執行校長同時擔任集團副總校長，這意味著其在擔任某一校區日常管理的同時還負責集團內條線管理工作。在實際工作中多出現各執行校長對自己負責的某一校區工作非常用心，而對集團內所擔任的條線工作則得過且過，甚至是敷衍了事。此外，對集團內設部門與機構評價機制的缺省也制約著教育集團的可持續發展。可見，組織機構的建立并不意味著組織的高效運行，如果缺乏組織執行機制，集團運行就會遭遇諸多執行困境。

圖1 蘇州市吳門教育集團組織架構圖

2.多內卷化繁復，少教育資源創生。

“內卷化”（involution），意為“向內里卷轉或重疊起來”。康德在其《判斷力批判》一書中，曾對“內卷化”和“演化”這兩個概念做過界定和辨析。他認為，“演化是自然界和人類社會中追求完善及與周圍環境和諧適應乃至調節環境的一種進化；而內卷化則是僅僅在內部重復著這種進化，使事物自身變得更加復雜而已，對周圍環境并不產生影響”。從中可以看出，內卷化其實是一種現象的描述，它是指事物內部不斷膨脹，但徒有表面數量上增長卻無質量上提升的一種發展勢態。在緊密型教育集團建設和發展的進程中，我們也時常看到內卷化樣態的存在。即在一段相當長的時間內，教育集團只是規模的增長，發展水平沒有突破性的進步，且不斷地重復，對組織外部的環境變化沒有自適應的內部變革與主動應對。最常見的首先是教育集團各個學校的文化建設。因為緊密型教育集團的統一屬性，我們常見到集團內成員校的文化建設既有集團文化的強制性給予，也有自身學校原有文化原封不動的承襲，學校內的物態文化和理念文化是以“大雜燴”的方式割裂式地并在。其次較為突出的內卷化形態表現在優秀教師的流動上。從比較好的學校調配到薄弱學校，薄弱學校的優秀教師數量得到了增加，而從一個集團來看，優質教師資源并沒有增加，只是從一個“筐”拿到了另一個“筐”。再次，內卷化還具體表現在中層行政人員工作事務增多上。在緊密型教育集團中，中層行政人員在承擔集團條線管理工作任務的同時，也有成員校任務分工，繁復多頭的工作常使他們應接不暇。從資源的“移動”走向資源的“創生”，從規模擴張走向內部治理，是緊密型教育集團突破內卷化困境的必由之徑。

3.有同質化整合，缺個性文化建構。

在集團化辦學的模式中，緊密型教育集團因成員校之間關系的高度關聯最容易出現同質化發展的傾向。一方面表現在集團內優質學校對薄弱學校的文化覆蓋，另一方面又表現在成員校或是薄弱學校機械照搬優質學校的辦學經驗，進而在集團發展中漸趨迷失自我。在個別緊密型教育集團中，甚至于要求所有學校的外在文化表征與理念系統全部統一，或服從于集團內的核心校，全然忽視組織中其他學校已有文化的沿革、發展以及內生與自適。一個好的辦學理念或者是一個好的教學模式在優質學校也許是適切的，但在一個薄弱學校未必能順利移植。因為我們無可避免地要遭遇一個新生事物與新環境相互適應的問題，簡單地復制或是不加消化的“拿來主義”常使集團化辦學走入“水土不服”的怪圈。在一些教育集團，同質化不僅表現在優質學校對薄弱學校文化的全盤否定，它還表現為薄弱學校對自身學校文化的否定與自我放棄。有些薄弱學校雖整體發展滯后，但在一些特色項目上卻已累積了豐富的經驗，或者說是建構了一定的特色優勢。但在實施緊密型教育集團化辦學后，卻在亦步亦趨的盲從中丟掉了自己的辦學個性。同質化現象的內在機理是控制與盲從。控制是對問題的無視，長時間的控制必然導致組織內成員的沖突；盲從是自信的旁落，其結果是組織內成員主動發展意識的喪失或弱化。

三、融合共生：緊密型教育集團學校治理的路徑指向

作為集團化辦學模式之一的緊密型教育集團，一個顯著的特征是實行總校長負責制，集團內的各學校都是集團組織成員。這種模式的優點是資源調配的統一性與便捷性，其缺陷是成員校發展缺乏主動性。從治理關系來看，這種組織治理的成敗取決于多元主體治理樣態能否實現。針對緊密型教育集團現實治理實踐的困境，我們需要從學校治理視閾下集團化辦學的組織結構、機制、文化與評價等方面進行修正與完善，從而促進集團化辦學目標愿景的實現與達成。

1.著力主體多元、權力讓渡、協同治理，促進集團治理組織的結構再造。

緊密型教育集團之緊密性不是為了權力的高度統一與集中，而是為了實現資源調配的順暢與有序。以這一認識為前提，學校治理主體的多元化更能提高集團化辦學的運行成效。換言之，治理主體是否多元決定著各成員校校長主體價值的發揮，它直接影響著集團化辦學的學校治理水平。因此，緊密型教育集團化辦學目標的實現，需要不斷完善集團組織治理結構，在統一管理的基礎上總校長要作出必要的權力讓渡，引入多元治理主體，并以制度化的方式確立各治理主體的權責邊界，在協同治理中提高集團內組織成員的領導力、執行力，從而促進集團治理組織的結構再造。吳門教育集團在成立之初就已明確下屬各成員校的校長為正校長職，以此增強成員校校長的主體責任感，進而在集團內實行矩陣式管理。各成員校校長在負責某一學校執行工作的同時擔任集團副總校長，分管集團某一條線職能工作。為進一步增強各成員校校長的使命感，我們又改變其執行校長的稱謂，一律稱之為某某校區校長，并賦予相應的財務審批權限。總校長權力的讓渡是有所為有所不為的取舍，在讓出一些具體事務管理職能后，其工作重心轉向對集團發展的規劃、引領、服務、支持與協調，其具體的工作更傾向于發展決策、制度設計、文化形塑與隊伍建設。此外，我們還努力引入家長和專家參與學校治理，相繼成立了集團發展家長委員會和集團發展專家委員會，增加學校治理主體，力求多元主體協同治理，進一步完善優化集團化辦學治理結構。

2.實施集中決策、分布式領導、全面治理，促進集團治理機制的方式創新。

緊密型教育集團的治理是一個結構與行動相統一的過程。一個運行良好的教育集團，它不僅組織治理結構完整，還需要一個治理結構之間協同支持、有序運行的制度設計。就吳門教育集團學校治理機制現狀來看，我們亟須完善建構如下三種機制：一是決策機制的完善。決策的正確與否決定組織發展的方向與速度，緊密型教育集團的決策機制由決策機構人員、決策方式與程序構成。為了規范總校長的權力使用，吳門教育集團成立集團校務管理委員會，并將其作為集團集中決策的最高機構，其成員組長既有總校長、總支書記、成員校校長，也有集團中層行政人員，還有特聘的校外教育專家，在月初召開集團校務管理會議。二是執行機制的優化。為了充分發揮中層行政人員的執行力和創造力，我們著力優化執行機制。在教師發展部，我們先后建立了行政進修學院、不稂講堂、青年教師發展中心等三個教師發展平臺。在課程教學部，我們先后成立了課程研發中心、學科發展共同體、班班互助組等亞文化組織。這些平臺和組織的建立使得領導方式從集中管理走向了分布式領導，豐富并激活了教師成長與課程教學的機制。三是激勵機制的建立。為了更好地激發集團師生的工作與學習積極性，吳門教育集團建立了“我行我上”干部競聘機制、“榜樣師楷”教師激勵機制和“向上向善”學生激勵機制，定期開展相關活動。在緊密型教育集團的有效治理中，治理結構的搭建是組織有序運行的基礎，而治理機制的完善則是組織有效運行的保證。

3.堅持理念認同、特色并存、優勢互補，促進集團治理文化的融合共生。

費孝通先生就處理不同文化關系的問題提出了“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”之說。緊密型教育集團文化建設亦然，筆者認為這十六字箴言也是處理集團與成員校、成員校與成員校之間文化建設關系的準繩。緊密型教育集團內組織文化培育是形成集團治理結構的文化基礎。我們既要防止集團文化建設的“同質化”，也要警惕集團文化建設的“離心化”。吳門教育集團成立初期，面對各個成員校已經形成的學校文化、價值理解與行為觀念，我們深入研究區域文化和各學校歷史沿革，在集思廣益的基礎上嵌入集團辦學追求，整合三校原有的文化體系，總結出“像水一樣流淌”的集團教育信條以及第一實驗小學“正心成大”、第二實驗小學“向上向善”、第三實驗小學“悅群越己”的校訓。三所學校的文化理念既有對集團辦學理念的認同，也有對成員校原有文化的觀照，整個文化體系建設不是居高臨下的整合，而是對原有文化以及文化語境中人的順應、尊重與融合。針對集團內成員校的特色發展項目，我們更是從支持、完善、做大的視角出發，強調特色并存，引導各成員校做強自身的優勢學科，第一實驗小學藝體學科、第二實驗小學的數學學科、第三實驗小學的德育學科都有了各自的實踐載體，三所學校的特色項目先后被評為江蘇省體育特色項目、江蘇省基礎教育改革前瞻性項目、蘇州市中小學生品格提升工程項目。因為對三所學校文化個性的尊重，所以三所學校的特色文化建設呈現了“各美其美、美人之美、美美與共”的良好發展局面。

4.強化分層多維、注重過程、激勵引領，促進集團治理評價的功能放大。

從對多個緊密型教育集團運行狀況的考察來看，在走過成立之初的“蜜月期”后，集團發展往往會進入“瓶頸期”，各成員校甚至出現消極應對、一切如舊的發展狀態。為了防止這一現象的出現，姑蘇區教體文旅委深入開展治理評價研究，實施了注重過程、正向激勵的分層多維評價。區教體文旅委對下屬的教育集團實行二維全域評價，即每年的年度考核既對集團進行考核，也對集團所屬的各成員校進行考核。這樣的考核既保證了集團的整體發展，也促進了集團下屬成員校的主動發展。在集團內部，我們根據各成員校的發展現狀實行分層考核，即賦予不同發展水平的學校不同的考核目標，開展基于自身進步的縱向發展性評價和基于同類學校參照的橫向比較式評價。在用評價來促進緊密型教育集團發展的時候，我們一直在思考集團化辦學的初衷。或者說集團化辦學的初心是什么？我們追求的是規模的擴張還是內涵的發展？我們認為，不管是什么樣的集團化辦學模式，其目標追求一定是集團所屬各學校的優質發展，而集團化辦學作為一種模式只是我們實現目標的工具與載體。當集團內各校都成為優質學校的時候，就是此教育集團使命終結的時候，也是更多的教育集團成立的時候。評價正是引領集團成員校如此地螺旋上升、進步與發展，也正是目標達成時的分散與集合，才成就了區域教育優質均衡的發展圖景。