事業(yè)單位分類改革的財政保障機制研究

蓋全正

摘要：事業(yè)單位分類改革是中央經(jīng)濟體制改革的一項重要內(nèi)容，改革涉及事業(yè)單位機構、人員身份、經(jīng)費保障形式等一系列調(diào)整變動，事關幾千萬人的切身利益，是當前大家關心關注的熱門話題。通過本文對事業(yè)單位現(xiàn)狀、改革的背景及進展情況等內(nèi)容作了基本介紹，對改革緩沖期內(nèi)如何做好對事業(yè)單位財政保障等問題提出了粗淺認識和建議，以期對本職工作有所裨益，對推進分類改革盡綿薄之力。

關鍵詞：事業(yè)單位;改革;財政保障

一、事業(yè)單位分類改革的基本情況

（一）我國事業(yè)單位現(xiàn)狀

事業(yè)單位是指為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織，是我國特殊國情下的特殊產(chǎn)物，與國外的非政府組織（NGO）和所謂的非營利組織（NPO）既有所區(qū)別也有所相似。

事業(yè)單位是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體，是行政管理體制的延伸，是社會生產(chǎn)力的重要組成部分，在國家科技創(chuàng)新體系中，居于核心地位，對社會進步起著重要的推動作用。主要有三個特征：一是服務性。事業(yè)單位主要分布在科、教、文、衛(wèi)等領域，是保障國家政治、經(jīng)濟、文化生活正常進行的社會系統(tǒng)。服務性是事業(yè)單位最簡明的特征。二是公益性。我國的事業(yè)單位大都分布在公益性領域中，主要從事精神產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務，有的雖然也從事某些物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但多數(shù)不屬于競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動，不以營利為目的。三是知識密集性。絕大多數(shù)事業(yè)單位是以腦力勞動為主體的知識密集性組織，專業(yè)人才是事業(yè)單位的主要人員構成，利用科技文化知識為社會各方面提供服務是事業(yè)單位的主要手段。

（二）事業(yè)單位改革的背景

長期以來，國內(nèi)各項社會事業(yè)一直采取全部由政府直接組織方式，事業(yè)單位日常運營及基本建設高度依賴政府財政，大到機構設立、目標確定、經(jīng)費供給，小到人員管理、具體業(yè)務活動組織等等幾乎全部都要依靠政府。據(jù)有關資料統(tǒng)計，我國事業(yè)單位約60%財政全額撥款，約20%財政差額撥款，各項事業(yè)經(jīng)費支出占政府財政支出的30%以上。這種模式管理體制和模式長期的延續(xù)和積累，導致事業(yè)單位機構體制僵化，功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活;公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高;支持公益服務的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱，運行效率低下，財務管理不嚴，資金嚴重浪費等不良現(xiàn)象。分類推進事業(yè)單位改革，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是推進政府職能轉變、建設服務型政府的重要舉措，是提高事業(yè)單位公益服務水平、加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。

二、事業(yè)單位分類改革的主要內(nèi)容

事業(yè)單位管理體制改革涉及面廣，內(nèi)涵豐富，包括政府的職責定位，政府與事業(yè)單位的關系、政府與社會的關系、政府對事業(yè)單位管理的創(chuàng)新等多個方面，根據(jù)中央部署，地方機構改革按照“政事分開、事企分開、管辦分離”的原則，結合當?shù)貙嶋H，應做好以下改革工作：

（一）轉變政府職能

明確政府與事業(yè)單位的職責劃分，切實保證政府與事業(yè)單位在職能、機構和運行機制上的分開;收回和整合事業(yè)單位行使的行政職能，實現(xiàn)行政職能的有機統(tǒng)一，規(guī)范依法行政行為：加強政府的宏觀管理和行業(yè)管理，減少對事業(yè)單位的行政審批和直接干預。

（二）明確事業(yè)單位功能定位

根據(jù)事業(yè)單位的不同屬性，實施分類改革，將主要承擔行政職能和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位分離出去;從財政投入、稅收政策、資產(chǎn)管理、人事管理、社會保障等制度方面促進事業(yè)單位強化公益屬性;進一步落實事業(yè)單位的用人權、薪酬分配權、職稱評聘權、經(jīng)費設施使用權、自主運營權等法人自主權。

（三）創(chuàng)新政府管理方式

根據(jù)事業(yè)單位公益屬性的不同，實施分類管理;實現(xiàn)政府管理職能和出資舉辦職能的適度分離;積極探索管辦分離有哪些有效的實現(xiàn)形式;建立完善事業(yè)單位法人治理結構;如何加強對事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理。

（四）完善政府投入機制

加大投入力度、改革投入方式、完善投入監(jiān)督機制，形成職權明確、分級負擔、財力與事權相匹配的事業(yè)單位投入機制;明確不同層級政府的公益服務責任，舉辦相應事業(yè)單位。

（五）積極促進社會力量參與公益服務

一方面，營造良好的政策環(huán)境，打造政策平臺，降低市場準入門檻，鼓勵支持社會力量參與公益服務的提供;另一方面，加強對社會公益組織行為規(guī)范的監(jiān)管，完善有關收費標準、資產(chǎn)處置、收益分配、服務質(zhì)量等政策，規(guī)范社會力量的公益服務行為。

三、事業(yè)單位類別的劃分界定

對事業(yè)單位進行清理規(guī)范后，區(qū)別性質(zhì)重新劃定類別是事業(yè)單位改革工作邁出的重要一步。各地編制部門依據(jù)社會功能將事業(yè)單位分為承擔行政職能、承擔公益服務和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動等四類。具體如下：

（一）行政類事業(yè)單位

是指行政監(jiān)管類和行政輔助類，以及部分行政委托類事業(yè)單位，按照政策規(guī)定，其職能劃歸機關，今后不再設立行政類事業(yè)單位，這類事業(yè)單位改革的最終去向，是基本保持不變，今后不再增批。

（二）公益一類事業(yè)單位

是指由國家設立的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科研等承擔基礎性公共服務職能、沒有收費職權的事業(yè)單位，這類事業(yè)單位改革的去向是基本保持不變，是事業(yè)單位改革過程中影響最小的類型。

（三）公益二類事業(yè)單位

是指有收費職能的公益類事業(yè)單位，其改革方向是：其職能如果能被社會或者市場所代替，將會被推向市場，參與公平競爭，如果職能不能被社會或者市場代替，將保留職能及單位，或者剝離后部分推向市場，不能或者不宜由市場配置資源的，其職能部分轉由其他公益類事業(yè)單位或者行政機關承擔。這部分事業(yè)單位主要是差額或者自收自支類事業(yè)單位集中的類型，改革力度較大，改革方式多樣，需區(qū)別具體情況具體對待。公益二類是事業(yè)單位分類改革過程中影響最大，也是最難確定最終歸屬的單位。

（四）生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位

是指由國家設立的從事生產(chǎn)經(jīng)營性活動的事業(yè)單位，大多是賓館、招待所、咨詢中心等競爭性領域的機構，戴著事業(yè)單位的“帽子”開展經(jīng)營活動。普遍存在管理體制不順、競爭意識不強、運行機制不活、經(jīng)濟效益不高的問題。這類單位的改革去向是全面改制為企業(yè)，推向市場，自主經(jīng)營，自負盈虧，人員會隨單位改革全面推向市場。目前生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革基本結束，只剩下一部分長期由地方財政供養(yǎng)的行政輔助、后勤管理類單位。

四、做好配合改革平穩(wěn)推進的財政保障工作相關建議

財政保障政策是事業(yè)單位分類改革順利進行的重要財政保障，應與改革進展緊密銜接，整體推進。財政投入力度大小、財政投入方式的調(diào)整，財政保障措施的落實，對于引領改革平穩(wěn)順利地逐步推行，對于促進公益事業(yè)大力發(fā)展，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務，對于充分調(diào)動社會資源，提高政府提供公共服務的質(zhì)量和效率，滿足人民群眾日益增長的公益服務需求，將發(fā)揮至關重要的作用。

（一）堅守財政供養(yǎng)人員只減不增的底線

改革是對各種利益和權力的重大調(diào)整，必然會引起權益格局和社會關系的重大變化，也必然會遇到許多矛盾和阻力，因此，改革的措施和力度都必須考慮社會的承受能力。針對目前已基本完成分類工作，財政部門特別是市縣級可以在把握 “編隨事走、人隨編走”，不增加財政負擔的前提下，結合本地實際，在機構改革過程中可以適度微調(diào)保障政策，以最有效率的方式體現(xiàn)機構改革的本意，在既不突破原則，財力又能承受的情況下，可以適度加大政投入力度，靈活處理解決問題，助推改革政策落地。但必須守住財政供養(yǎng)人員只減不增的底線，謹防借改革之機增人進人，財政供養(yǎng)人員越改越多，與改革初衷和改革目標方向背道而馳。一要根據(jù)相關財務信息數(shù)據(jù)，對發(fā)現(xiàn)類別界定不科學合理現(xiàn)象，及時向編制部門溝通反饋，提出相關建議;二要嚴格執(zhí)行“對部門和單位超編人員不安排經(jīng)費，上級財政對超過編制總量的人員不安排相關轉移支付資金的政策”，堅守財政供養(yǎng)人員只減不增的底線。

（二）謹慎調(diào)整分類后事業(yè)單位經(jīng)費保障形式

面對分類改革后紛至沓來的申請按類別實施保障的單位，財政部門要在深入調(diào)研了解的基礎上，摸清單位基本情況，結合其主管部門和相關部門意見，會同編制和人事部門，在進行充分溝通交換意見的情況下，分部門、分行業(yè)、分單位確定財政投入方式和經(jīng)費保障標準，建立改革緩沖期和過渡期臨時保障政策，一方面要確保事業(yè)單位隊伍人心穩(wěn)定，確保事業(yè)單位各項工作的正常運行開展;另一方面要避免其他因素干擾，一碗水端平，一把尺子度量，防止發(fā)生其他單位攀比效防而產(chǎn)生負面影響，防止發(fā)生因單位職能變化類別調(diào)整引起經(jīng)費保障形式再調(diào)整的被動局面。

（三）完善過渡政策，支持生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉制

對劃為生產(chǎn)經(jīng)營類的事業(yè)單位，條件成熟、具備轉企條件的，轉為企業(yè)，5年過渡期內(nèi)適當保留原有稅收等優(yōu)惠政策，為平穩(wěn)推進轉制工作，對轉企單位要“扶上馬、送一程”，可在過渡期內(nèi)撥付人員經(jīng)費，原有正常事業(yè)費繼續(xù)撥付。在離退休待遇方面，轉制前已離退休人員，原國家規(guī)定的離退休費待遇標準不變，支付方式和待遇調(diào)整按國家有關規(guī)定執(zhí)行;轉制前參加工作、轉制后退休的人員，基本養(yǎng)老金的計發(fā)和調(diào)整按照國家有關規(guī)定執(zhí)行，保證離退休人員待遇水平平穩(wěn)銜接。在醫(yī)療保障方面，離休人員繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法，所需資金按原渠道解決;轉制前已退休人員，轉制后繼續(xù)按規(guī)定享受職工基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保障等待遇。條件不成熟，暫不具備轉企條件的，維持原單位性質(zhì)和財政撥付方式不變，待條件成熟后轉企改制。支持單位順利轉制，通過加大政府購買公共服務力度，提高政府提供公共服務的質(zhì)量和效率。

五、結語

事業(yè)單位的分類改革對事業(yè)單位的發(fā)展非常重要，有關部門一定要引起足夠的重視，要落實好政策措施，確保事業(yè)單位分類改革順利實施。

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