健全村規民約助推鄉村治理

牛英

摘要：作為鄉村治理中的內生資源，村規民約中結合了國家法律、社會公德、鄉風、家風等多種因素，是一種創新性的地方化鄉村治理模式。黨中央對村規民約在村民自治、規范化治理中的作用給予了重視，曾多次提出充分發揮村規民約的作用以樹立鄉村新風、改變陋習等情況。通過制定與村民生活相關的村規民約，對村民的行為進行有效制約和引導，從而促進鄉村發展，在推動優秀文化傳承、鄉村振興方面具有非常重要的作用。文章先就新疆鄉村在治理中村規民約存在的不足之處進行分析，為發揮村規民約對鄉村治理的推動作用，隨后提出了幾點有效途徑，望能為新疆地區的鄉村治理工作提供參考。

關鍵詞：健全;村規民約;鄉村治理

2018年12月，民政部與中央組織部、司法部、農村部等部門聯合出臺了關于村規民約和居民公約工作的全國性指導性文件，文件中指出2020年要在全國所有村、社區制定或修訂村規民約、居民公約。2019年中央一號文件提出要完善鄉村治理機制，增強鄉村治理能力，就要制定或修訂具有指導性作用的鄉村民約，以確保農村社會和諧穩定。據悉，2016年，阿勒泰市農村土地確權工作在喀拉希力克鄉開展試點;2017年，在全市推進;2019年5月，順利通過自治區檢查驗收;同年6月，全市確權數據匯總已經合庫并上交農業農村部并順利通過驗收。在全面建成小康社會的“十三五”收官之年，迎來了確權登記頒證工作重要時間節點和關鍵階段，1月6日，同步在阿勒泰市的5個鄉鎮17個行政村為1826戶農民率先頒發土地證，隨后還將對阿勒泰市剩余56個村6289戶農戶逐村開展土地證頒證工作，這標志著阿勒泰市73個村農村集體土地從此具有了“合法身份”。由此可見，健全村規民約在實現有效的鄉村治理中具有非常重要的作用，不僅體現了國家治理體系和治理能力現代化，還推動了鄉村振興的實現。

一、在鄉村治理中村規民約存在的不足之處

（一）村規民約的合法性受質疑

據了解，部分鄉村在制定或修訂村規民約時，沒有按照規范的程序開展，未能發揚民主精神，很多村規民約的修改僅通過村“兩委”或村代表討論制定，沒有組織村民召開會議程序表決通過。另外，村規民約的內容與相關法律規定不符，主要體現在村民集體利益的分配上。隨著城鎮化的快速發展，農村征地拆遷規模較大，從而壯大了村集體經濟，在提高村民經濟利益的同時，也引發了很多管理問題。例如已出嫁的女性，其戶口已遷出外地，為了分一杯羹，都紛紛將戶口遷回，對一直居住在本地的村民利益分配造成了嚴重影響。近年來，法院涉及出嫁女利益糾紛的案件較多，因其涉及問題較多，復雜性強，所以都會采取暫緩受理的方式處理。若按法律法規判決村規民約違法，要將已分配給村民的利益再進行重新分配，存在較大的執行難度，且法院的判決具有公信力，一經判決就會牽涉多人利益，極易引發集體上訪、訴訟等事件。

（二）村規民約對村民的約束作用不強

傳統村規民約采用嚴格的獎懲條款來對村民的行為進行約束，甚至有些條款是會直接侵害村民的財產收益或對其造成人身傷害的。雖然傳統的村規民約對村民的行為約束力極強，但是卻與現代法律不符，傳統村規民約條款與現代法律存在的沖突與不一致性使村規民約在現代化社會顯得格格不入，部分地區的村民不認可村規民約，大大地降低了其權威性與約束力。隨著我國法治化建設的不斷發展，村規民約中的不合理條款被取消，目前村規民約規定了不能制定涉及人身自由、罰款等條款，都是內容簡單、空洞無物、可操作性不強的條款，流于形式。加上村規民約是村民委員會的自我決策，不具有國家政權機關的性質，所以難免會在一定程度上降低對村民的約束力。

（三）無法充分促進公民參與的民主作用

據2017年人力資源和社會保障局的調查報告統計，2017年我國有25652萬農民工，比2016年增加了481萬人，其中有17185萬人為外出農民工。對于農民而言，其認為參與本村公共事業會耗費時間、金錢和精力，所以在村規民約的制定過程中，想要外出工作的村民進行民主表決是有一定難度的。鄉村的基礎設施條件有限，大部分村民對城市有美好的向往，所以大部分人都流向城市，長期在外打工，與鄉村人員聯系減少，鄉村治理對其生活、利益的影響就會弱化，從而導致村民對村規民約的參與度降低。而留守鄉村的大部分是老人、婦女，他們文化程度較低，對于鄉村治理的公共事業參與積極性較低，村規民約的適用對象也因此而發生了改變。

（四）增強村民自治能力的作用不夠

無論是過去還是現在，村規民約的建立與發展都是在基層政權機關的干預下開展的，很少是完全在村民自治條件下建立的，對村民自主作用的發揮產生了直接限制。此外，村民的自治觀念較為淡薄，部分村民以自身利益為主，將參與村規民約的制定作為維護自身利益的手段，對其他公共事務的參與性較低;還有部分村民受到傳統思想的影響，缺乏對村民自治的認知，導致民主意識和權力意識缺乏，未認識到參與村規民約的決策與管理是法律賦予其的民主權利，所以不敢主動表達自己的想法和意見，更多的是持無所謂或被動接受或順從的態度。

二、提高村規民約助推鄉村治理的有效途徑

（一）完善村規民約的文本內容

村規民約的制定必須堅持合法性原則，既要體現出鄉村本色，又要明確功能定位，以發揮引導村民參與鄉村治理的作用。村規民約的文本內容應當包含以下內容：一是要宣傳法律法規，以國家法律為指導，對村民的行為規范進行約束，建設法治鄉村，同時還能促進村民法律意識的提升;二是要保護村民利益，在社會主義集體所有制背景下，國家不介入村民的土地分配等問題，均由村民自治組織進行公平、公正的商議，根據村規民約進行處理，以減少村民矛盾;三是由村民自治選出有擔當、有能力的人對本村的公共事務進行管理，以帶動鄉村發展，保護村民利益，既能激發村民參與公共事務管理的積極性，又能體現民主自治;四是維護社會治安，村規民約是根據本村情況而定，具有地域性、鄉土性和自發性，是維護村民生命財產安全、農業生產的防線，具有維護社會治安的作用，可令鄉村社會治理成本降低;五是倡導精神文明，村規民約與社會發展具有密切關系，因此其內容應以維護國家思想文化為主，注重尊老愛幼、環境保護、團結互助、誠信友善等道德思想傳播，潛移默化地提高村民整體素質，將村民緊緊聯系在一起，呈現和諧的社會秩序。

（二）提升村規民約的權威性

首先，要以堅持合法性為根本，村民自治是在法律、憲法范圍內的自治，村規民約由村民大會制定，在制定過程中必須堅持合法原則，細化各項法律、政策，將法律轉化為通俗易懂的語言，以便村民理解，不可對村民的私人財產、人身權利等造成影響，不可與國家法律、黨的政策方針等相抵觸。其次，強化鄉鎮政府的指導作用，在制定村規民約時，鄉鎮政府需做好引導，認識到發展基層民主對于鄉村治理的積極影響，理清自身與村民委員會的關系，村民委員會在遇到困難時可以求助于鄉鎮政府進行引導，但鄉鎮政府不可越俎代庖，直接介入村規民約的制定中，以免出現村規民約與村民現實需求不符的情況。鄉鎮政府應注重對村干部、黨員干部的培養，尤其是培養其法律知識，促進其法律意識的提升，從而提高鄉村在面對應急事件時的處理能力。村民文化素養低下是導致村民自治下降的主要因素，鄉鎮政府可通過微信群、科普活動、文化活動等對相關知識進行普及，對村民的民主意識和當家作主意識進行培養，以提高村民對鄉村治理的參與度。最后，充分發揮村黨支部的作用，不斷發展農村優秀人才入黨，以便能為黨組織注入新鮮血液，令農村的黨員干部素質不斷獲得提升，方可達到提高其為群眾辦事的能力，村黨支部發展農村經濟時，應充分聽取群眾的意見，根據其意愿制定合理的村規民約。

（三）提高村民參與的積極性

為提高村民對村規民約的了解，應加強宣傳力度，但由于村民居住較為松散，所以在信息傳遞時會受到限制，村委會應當通過多種形式開展宣傳工作，利用微信、廣播、村民會議、公開欄等途徑，將村規民約以圖片、視頻、通俗易懂話語等形式進行講解，增加村民對村規民約在鄉村治理中作用，從而提升其認知度，使其明白村規民約能夠體現出自己的主人翁地位，還與自身利益相關，進而使其參與積極性得以提高。對于外出務工的村民，可通過網絡平臺與之進行聯系，既能節約其時間、回鄉成本，又能聽取其意見，減少了外出務工村民的顧慮與擔心，使其對村莊建設的參與度有所提升。從另一個角度看，外出務工村民的見識、經歷不斷豐富，有了更為開闊的眼界，其對于鄉村治理的關鍵可能會有更為清楚的了解，只要在鄉村治理中將其主體地位體現出來，就可提高其表達意見的強烈愿望，進一步提升村規民約在鄉村治理中的作用。

（四）提高村民的自治能力

對村民的自治觀念進行培養，村干部積極發揮帶頭作用，組織村民對《村民委員會組織法》進行學習，以提高其對村民自治制度的了解，然后清晰地認識到自己的權利和義務。村民的文化素質、政治素質會對其自治能力產生直接影響，為提升村民的整體素質，可通過網絡對其進行文化教育，寬帶網絡在大部分農村地區均已覆蓋，互聯網上的知識資源豐富，向村民普及網絡技能、學習軟件等，使其隨時隨地都可進行自主學習，促進其學習能力的提升，從而提升其對村民自治的認可度和責任感，形成獨立的人格，在參與鄉村治理時才會有更好的意愿與能力。

三、結語

村規民約利用自身的地域性特點使鄉村治理更具針對性、合理性與科學性，充分發揮了其在規范村民行為、維護鄉村秩序、實現鄉村振興中的作用。在依法治國背景下，村規民約應緊跟時代的步伐，不斷作出完善與修訂，以減少鄉村社會糾紛，令鄉村的法治建設水平、村民素質均能得到有效提升。

【參考文獻】

[1]徐嵐，楊涵茜，高惠林.村規民約在鄉村治理中的建設研究——以湖南常德地區為例[J].法制與社會，2020（17）：181-182.

[2]張兵.加強村規民約工作助推鄉村治理現代化[N].中國社會報，2020.

[3]唐興萬.加強村規民約過程管理提高鄉村治理水平[J].四川黨的建設，2019（24）：37.

[4]張愛民，林榕.民族地區村規民約在鄉村治理中的價值功能思考[J].遼寧行政學院學報，2020（01）：82-87.

[5]喬淑貞.鄉村治理視野下村規民約的法律依據與司法適用問題研究[J].農業經濟，2020（01）：46-48.

[6]鐘樹杰.用社會資本提升鄉村治理水平[J].人民論壇，2020（08）：82-83.