設區的市人大立法問題與對策

陳亞平

摘 要：自設區市的人大被批準有立法權已有4年的實踐歷程，并取得了許多成就。但是目前設區的市制定的地方性法規仍然還有許多問題，例如地方特色不足、立法質量不高、可操作性不強等。問題存在的主要原因就是事實中存在的一系列困境，需要深究困境的源頭并加以解決。所以，關注設區的市立法需要提高公眾參與度、改進立法觀念、反映地方特色、發揮人大主導立法作用，遵循科學民主依法立法，切實提高立法質量。

關鍵詞：設區的市;人大立法;立法質量

《中華人民共和國立法法》修改后，全國各個設區的市都進行了積極的嘗試，并取得了很大的成效。地方性法規是上位法的細化，切實涉及到基層人民利益，影響著當地的社會和經濟發展，所以不能有半點馬虎并需要立法者認真對待。地方在實踐的同時，發現地方立法中存在許多問題，如何提高立法質量是目前設區的市立法面臨的最大問題。地方立法關乎群眾最密切的利益，所以對阻礙立法進程的問題，應該透過現象看本質，通過問題分析找到問題的源頭，并積極創造條件解決問題，提升地方立法質量。

一、設區的市地方性法規制定中存在的問題

2015年《立法法》修改前設區的市是沒有立法權的，批準設區的市有立法權是立法權主體的一種擴大，當然這是綜合考慮國情和實際情況做出的重大決定。由原先較大市擴大到282個設區的市，這標志著我們立法主體的擴大，更是我國立法建設的一大進步。《中華人民共和國憲法修正案》規定合憲性審查，地方性法規也是被審查對象，這樣可以保障立法質量。

一是關于立法項目問題，地方政府及其職能部門在地方起草立法中占很大比例，設區市人大常委會并不能在立法中發揮應有的主導性和主動性。地方立法中，人大立法和政府制定規范性文件的范圍并不清晰，統籌考慮得不夠。在實際工作中，政府及其部門積極上報關乎自己切身利益的立法項目，對其他項目積極性不高。雖然列入立法計劃的項目必須經過充分調研論證后，大常委會主任會議討論通過后才能確定，但是人大立法前期工作不充分，調研不充足，不能全面系統地掌握社會立法需求。因此很容易受到政府及其部門立法積極性的制約和影響，導致制定的立法規劃計劃往往更多是各部門立法建議項目的簡單拼盤匯總，或是平衡各部門意見后的妥協結果。

二是關于立法內容問題。當前，地方性法規存在的普遍問題是缺少地方性特色，可操作性較差，重復立法等[1]。現實中還存在著“創造改編”上位法試圖掩蓋抄襲上位法的事實，使立法體系混亂不堪。

三是關于立法技術問題。當前我國賦予地方立法權并不久，面臨立法需求多、任務重的形勢，無論是人員配備還是知識儲備都有很大差距，如立法隊伍建設的體制機制有待完善，立法工作人員編制，機構設置與立法任務不匹配，干部知識結構單一、外出參加培訓學習機會較少，對實際情況特別是基層情況和人民群眾意愿了解不夠。另一方面，組織專題教育培訓、法制講座、立法研討會等活動也比較少;平時交流更多的是業務往來，人才互相交流的渠道不暢通，立法工作中的新動態、新要求、新思路等信息共享不夠，從而嚴重影響了立法的質量。

二、設區的市人大立法的現實困境

在立法過程中，設區的市人大由于受到自身和外界等多方面因素的影響，導致立法質量不高。若想提升立法質量，需要認清困境及其來源并提出針對性的對策，渡過制度設計到合理運行的磨合期。

（一）公眾參與度低

民主立法的首要問題就是公眾的參與度問題。公民積極主動地參與立法，積極建言獻策并真實地表達自己的想法，才有利于立法的民主性。設區的市應該通過多方面努力，將公眾的參與熱情激發出來，讓公眾暢所欲言，盡情表達自己的心聲，這樣才可以提高立法的民主性。目前，我們設區的市人大立法還是存在立法民主性問題的。

一是公眾參與只是形式工作。官方公布的征求意見多為網上報名參加，而網上留言很多時候都是石沉大海，公眾提出的建議很少有反饋，公眾提出的建議是否被采納，也沒有專人回復。真正面對面走訪、調研群眾的方式很少，因為需要花費大量的人力物力。但是第一手的資料才是最真實可靠的，對外公布并征求意見并不是立法過程中的第一手資料，都是經過加工和潤色的。公眾怎樣進行立法參與，如何發表立法建議，參與立法的時間和地點等一系列細節規定都是欠缺的，這樣嚴重打擊了群眾的立法積極性。

二是公眾參與積極性低。官方征求意見是針對社會公眾的，但是實際參與的寥寥無幾，有建設性意見的更是少數。許多地方通過網上報名的方式進行立法聽證，有的人幾乎成為了“立法聽證專業戶”，其原因就是報名人數太少，“命中率太高”。地方性法規的出發點是為了維護公共秩序，然而公共秩序的內容又十分抽象，公眾無法體會到關于自己利益的立法內容，所以公眾參與積極性就不會太高。

（二）立法理念滯后

一是設區的市立法過程中多是以管代罰，多數都是命令公眾應該怎么做，或者違反命令會受到什么處罰，通過行政處罰和行政強制執行等實現行政目的，很少提高公共服務行政的規范指導。立法中過于注重義務的設定，而相對忽視了權利的保護。我們的法律都是以權利為本位，但是滯后的立法理念中還是以義務為本位，設定很多義務條款。

二是地方人大不太喜歡挑戰發展前沿問題。不立法或者延遲立法，不能解決民眾的問題，不利于經濟社會的發展。

三是立法籠統。設區的市立法是基礎的立法，不應該抽象，更不能對上位法一味重復。西方國家將捕魚的尺寸納入法律規定，這體現了立法的細致。

綜上所述，設區的市進行立法是一種全新的嘗試，需要在密切聯系群眾的過程中不斷積累立法經驗。地方立法更應該體現群眾切實的利益，為體現群眾利益就應該通過多種渠道聽取大眾心聲，堅持科學立法和民主立法。不能只搞形式主義的聽證會，注重參與程度和實際效果。在出臺法規后要與民眾多溝通，通過新媒體和其他公眾便于獲得的渠道進行信息反饋，解答民眾對法規的困惑，提升民眾度法規的可接受度。

（三）政府主導法規起草

一般情況下都是誰進行了立法提案，誰就要主導立法的起草。但是這種方式有很多缺陷：一是部門利益特征明顯。因為誰提案在先誰就有主動權，起草時就會將自己的利益最大化地體現在草案中，這個草案承載了起草者的立法精神。二是不能確定涉及多方利益的立法起草主體。因為涉及多方利益的法規是復雜的，利益是最不好平衡的，如果平衡不好還會引發多方矛盾，吃力不討好的事情是不太容易被包攬的。即便有人攬下了“瓷器活”，也會出現不同利益方相互扯皮推諉的現象。三是起草方和其他部門職權沖突，這種沖突一般是由政府出面平息的，這就更撇開了人大這一方。所以在起草立法這方面，地方人大還是十分被動的。

立法起草的時候過于重視行政管理和行政處罰方面，希望法規授權職能部門處罰權。法律應該是公意的體系，不能忽視政府的公共服務，牢記服務意識。在這一意義上，地方立法缺乏科學指引，導致關乎人民切實利益的立法遲遲“不露面”，影響了經濟社會發展。最終會促使部門利益合法化，進而使得權力不能關在籠子里，損害了公眾的利益，使政府和人大的權威喪失。一部好法應該需要人們真心服從和遵守，并且這個法本身也應該是一部值得人們信服的好法。“在相應的地方權力運行機制和權力制約機制還不健全的情況下，立法權力主體的迅速增加，很容易造成地方立法權的濫用”[3]。

三、設區的市人大立法工作的完善路徑

“立法能力是設區的市行使立法權的前提，同時也是設區的市做好立法工作的核心和關鍵。”[4]面對立法過程中遇到的重重問題，我們應該不斷地進行反思，有反思才會有進步，有進步才會建立健全我國的法制體系，完善法制統一。面對地方立法質量不高這一問題，我們應該對癥下藥，提高地方立法權威。

（一）堅持維護法制統一

地方立法要求維護法制統一，不能越權立法，不能超出立法權限立法，同時還不能重復立法，不得與上位法重復。

一是不越權原則。地方不能在沒有授權的情況下進行任何方面的立法，不能超出《立法法》限制的范圍。如果超越地方立法職權，則會破壞法制的統一，損害法律的威嚴[5]。如果違反規定進行的立法是逃不過合憲性審查的，最終的結果也是無效的。二是堅持不抵觸原則。設區的市人大在立法的過程中是不能突破法律賦予自己的立法權限的，不能突破立法的范圍，只能在《立法法》規定的范圍內對自己地區綜合調研后立法。所以地方立法的時候要熟知上位法的條文內容、基本原則和立法精神目的，牢牢把握不抵觸原則，維護我國的法制統一。三是堅持不重復原則。《立法法》要求在上位法已經制定了法律法規的情況下，設區的市人大常委會要從補充和細化的角度出發，制定具有本地區特色的地方性法規[6]。在保證與上位法體例一致的條件下，力求突出地方特色，對上位法進行補充和細化。

（二）突出地方發展特色

設區市人大立法應該在實踐中摸索并積累立法經驗，牢牢把握突出地方立法特色的秘訣。一是針對性，充分調研當地的經濟、歷史、文化、法治、人文、風土等具體情況。

國家的法不會面面俱到，這給地方留下了充足的立法空間。地方立法也是國家立法的試驗田，地方為國家先行試驗、積累經驗創造了條件。所以地方在立法方面還是有一定的靈活性和空間的，各個市應該把握這一政策，根據自己的實際情況，做出適合自己發展的法規。地方應該把握立法的每一個環節，充分體現地方特色，而且法規要有可操作性。

（三）遵循科學民主立法

立法質量影響的不僅僅是一個地區的群眾利益，而且影響了地方經濟社會的發展，同時影響國家的法制統一。所以設區的市人大立法應該科學立法、民主立法，不只追求數量，更要注重質量。

（四）發揮人大主導作用

設區市人大的職權是憲法賦予的，人大是義不容辭的，是不能推卸，并且要有自信和能力去擔起這份殊榮。當然各個政府部門和機構也要充分尊重人大的職權，在立法規的所有環節中都要充分體現人大的主導作用，尤其是在起草環節更要發揮人大的主導作用。

四、結語

《中華人民共和國立法法》的修改賦予設區的市地方立法權，這是地方治理法治化的必然要求。良法是法治的前提，隨著設區的市立法的展開，雖然地方立法已經有可喜的成績，但是還是存在許多問題，這提醒我們要重視設區市立法的工作研究，堅持地方立法的同時維護法制統一，堅持民主立法、科學民主立法，發揮人大主導作用。

參考文獻：

[1]王春業論立法權擴容背景下地方立法的節制法學論壇2018（1）106.

[2]布小林.立法的社會過程——對草原法案例的分析與司考北京中國社會科學出版社200743

[3]畢可軍.設區的市立法權設置存在的問題及應對之策貴州社會科學201785.

[4]徐鳳英.設區的市地方立法能力建設探究政法論叢2017（4）113

[5]方潔.設區的市地方立法的范圍之解釋浙江社會科學2017（12）29.

[6]蘇海雨設區的市人大立法的問題與對策[J].重慶理工大學學報，2018，32（12）：105-111.