李彥華 石吉金

摘 要：國有農用地和未利用地是我國重要國有資產，是全國人民的寶貴財富?；诖?，研究總結我國東部某地級市國有農用地和未利用地有償使用實踐做法，分析我國國有農用地和未利用地在制度、法規和實踐操作中存在的問題，并從制定管理辦法、重構收益分配機制、建立激勵機制、強化監督管理等方面提出對策建議，以期對我國自然資源資產有償使用制度建設提供經驗參考。

關鍵詞：國有農用地;國有未利用地;有償使用

中圖分類號：F301.2 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）20-0041-03

2016年國務院印發了《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，明確要求“探索建立國有農用地有償使用制度”。同年，原國土資源部、國家發改委等八部門聯合印發了《關于擴大國有土地 有償使用范圍的意見》，進一步提出“規范推進國有農用地使用制度改革”的任務，其中對國有農用地有償使用作了具體部署。

在國家統一安排下，全國各地對如何推進國有農用地和未利用地有償使用做了大量實踐探索。我國東部地區某地級市的國有農用地和未利用地資源豐富，約占本地國土總面積的36%。根據使用權管理主體不同，該市國有農用地和未利用分為市屬和非市屬兩種，其中市屬土地主要由國有農場、林場、鹽場和自然保護區管委會管理，非市屬土地主要由油田管理局、軍事生產基地等機構管理。近年來，該市積極摸索國有農用地和未利用地有償使用管理，有效落實了國家相關改革要求，有利于促進土地集約利用、維護所有者權益。

一、國有農用地和未利用地有償使用的實踐做法

為做好國有農用地和未利用地使用管理工作，該市出臺實施了系列規章制度，并對市屬和非市屬土地分類開展有償使用實踐探索，積累了一些好的經驗做法。

（一）建立國有農用地和未利用地有償使用管理制度

針對實踐中存在的國有土地租賃價格偏低且時間長（多為10—30年）、收回補償成本高、多頭管理、秩序混亂等突出問題，為防止國有資產流失，該市專門出臺實施了《國有農用地和未利用地使用管理暫行辦法》等規定。法規規定，國有農用地和未利用地的使用一般采取租賃方式，主要通過招標等競價方式取得，租賃期限一般不超過5年。出租主體為該市縣級以上國土資源部門（其中市屬國有農場、自然保護區對外出租主體分別為農場和自然保護區管理局），同時規定承租人不得擅自轉租使用權。

（二）積極探索“園區化”或“保護區化”管理方式

對市屬國有農用地和未利用地，該市根據不同管理主體分別采取各異的有償使用管理方式。第一種是對國有農場管理的市屬國有農用地和未利用地實行“園區化”管理。將原市屬農場改為農業高新技術產業示范區、原市屬畜禽良種場改為現代畜牧業示范區，并在兩示范區分別設立管理委員會，以劃撥方式授予國有土地使用權，使其對土地享有占有、使用、收益等權利。其中，農業高新技術產業示范區管委會又成立了若干國有農業公司，對區內國有農用地進行集中開發經營，并以簽訂租賃合同方式對外統一發包，約定不能擅自轉租或抵押，租金收益歸農業高新技術產業示范區?，F代畜牧業示范區管委會將區內國有農用地通過簽訂合同形式租給農業公司，用于商品豬養殖、農業觀光等農業開發，租賃期為20年。前10年價格為300元/畝年，后10年為450元/畝年;租賃期滿后可據法律規定再租10年，價格為600元/畝年，租賃收益歸現代畜牧業示范區。對于兩示范區內的國有未利用地，由市政府專門成立的市屬未利用地開發利用公司負責統一開發為農用地，新增農用地仍由原權屬示范區具體負責經營管理，未利用地實行無償使用。第二種是自然保護區管理的市屬國有農用地和未利用地，對其實行“保護區化”管理。為保護當地原始濕地和生物多樣性，該市建立了國家級自然保護區，明確區內國有土地使用權依法劃撥給自然保護區管理局，主要用于生態保護，其中，農用地30萬畝，未利用地60萬畝，均確權為國有土地使用權。

（三）構建“回收”或“租賃”使用權的管理模式

對非市屬國有農用地和未利用地，如油田、軍事生產基地等以劃撥方式取得的國有農用地和未利用地等，該市通過協商收回、租用等方式取得土地使用權后，再以出讓、轉租等方式用于工農業生產，或用于生態建設。第一，探索“收回+出讓”使用權管理模式。政府以均價1.4萬—1.5萬元/畝協商收回原屬油田管理的國有未利用地，用于經濟技術開發區工業項目建設。目前，政府已通過掛牌方式出讓工業用地10宗，土地出讓金收入1.8億元。第二，探索“租賃+轉租”使用權管理模式。政府按8元/畝的年租賃費租用軍用生產基地管理的國有土地，建立現代漁業示范區，并由政府有關部門以宗地劃分對外出租，租期為15—30年不等，平均價格約為40元/畝年，租金向市財政部門繳付。該市屬某區政府以240元/畝年的價格承租油田以劃撥方式取得的國有未利用地1 653畝，又以原價租給牧業公司，租賃期限為40年，政府實際承擔“中介”角色。第三，探索“租賃+生態”使用權管理模式。通過長期租賃土地使用權，服務于生態建設。如：政府以100萬元/年的項目使用費租用某軍區綜合訓練基地管理的1.2萬畝國有林地使用權，實施景區旅游項目，用于生態保護和旅游開發，目前無相關收益。

以上國有農用地和未利用地有償使用管理實踐，有效保障了當地經濟社會高質量發展。一方面，通過推動國有農用地有償使用，盤活了低效土地資源，提高了土地利用效率，帶動了當地現代農業和畜牧業發展，也拉動了當地就業，有利推動經濟社會轉型和可持續發展;另一方面，通過探索國有未利用地有償使用，引導未利用地優先用于重點工程建設、耕地保護和生態保護等，有效保障了經濟建設的用地需求，落實最嚴格的耕地保護制度，促進了生態文明建設。此外，該市結合自身資源特點，建立了國有農用地和未利用地有償使用管理制度體系，對健全完善我國國有農用地和未利用地使用管理相關法規及其配套政策提供重要參考價值。

二、國有農用地和未利用地有償使用中存在問題

近年來，包括該市在內的全國各地均積極探索國有農用地和未利用地有償使用，取得了大量有益經驗，但在制度法規和實踐操作中均存在一些問題，制約了國有農用地和未利用地有償使用進程。

（一）國有農用地和未利用地使用權的上位法不明確

《物權法》是我國市場經濟體系的基本法律之一，其涉及土地產權方面的規定，主要包括集體農用地所有權、用益物權和擔保物權等物權結構，但對國有農用地和未利用地的物權結構和產權管理未作詳細說明。在實踐中，各地做法不一。例如，有的地方參照集體農用地承包經營權的模式，對國有農用地使用權進行管理[1];有的部分參照國有建設用地使用權的模式進行管理，如該市的做法為設立國有農用地使用權。這些做法解決了實際問題，但容易導致使用權權利人進行不動產登記或抵押融資時，面臨無法可依困境，可能影響土地合法權益的實現。

（二）國家所有者權益未落實

《土地管理法》明確規定，國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。在該市管理實踐中，油田、軍事生產基地等管理主體以劃撥方式取得國有農用地和未利用地使用權，實際卻成為土地所有權行使主體，享有土地所有權人具有的占有、使用、收益和處分等各項權利。特別是土地收益目前全歸以上主體所有，國家作為法定所有者代表并未享有相應收益，造成國有資產流失。

（三）國有土地使用權權能不完整

從制度辦法和實踐做法中可知，該市國有農用地和未利用地一般采取租賃方式，未經市政府批準的情況下不允許土地出讓或作價入股;同時規定，承租人不得擅自轉租或抵押擔保。這樣就限制了土地使用權順暢流轉，不利于土地高效利用。因此，按照國有土地資源有償使用的要求，從產權權能完整性上看，該市國有土地使用權權能仍有進一步拓展的空間。

（四）使用權讓后監管亟待加強

該市國有農用地和未利用地所有權具體行使主體眾多，特別是存在油田和軍事生產基地等特殊主體，加上現行法規未對國有農用地和未利用地的收回、補償等內容作具體規定，當地政府缺少對已出讓國有土地進行有效監管的手段，只能采取行政手段協商收回或租用土地使用權。

三、健全國有農用地和未利用地有償使用制度的對策建議

按照“物權法定、權能完整、流轉順暢、收益共享、監管有效”的思路，穩步推進國有農用地和未利用地有償使用管理制度建設。

（一）推動國有農用地使用權和國有未利用地使用權物權法定

利用民法典物權編編纂的契機，從符合物權法定原則之形式要件上，在法律層面明確國有農用地使用權[2]和國有未利用地使用權，使與其相關管理實踐工作有法可依。對于國有農用地使用權，宜對國有農用地使用權依不同取得方式產生的具體類型及其相應權能進行法制化構造[3]，明確對無償劃撥、有償出讓、作價出資（入股）、授權經營等不同方式取得的國有農用地使用權的用益物權性質和相應權能，以及分別適用的不同資源管理行政法規。

（二）制定國有農用地和未利用地有償使用管理辦法

針對實踐中國有農用地和未利用地使用權權能不完整、流轉不暢等問題，建議國家層面專門出臺國有農用地和未利用地有償使用管理辦法，豐富國有農用地和未利用地使用權權能，允許使用權以出讓、出租和作價入股等多種形式取得，并在符合用途管制、有利于耕地保護和生態建設等前提下，賦予使用權人對國有農用地和未利用地出租、轉讓、抵押擔保等權能。同時，針對我國現行法律沒有明確規定國有未利用地是否有償開發，但實踐中存在無償和有償“雙規”制的現狀，建議在辦法中明確規定國有未利用地實行有償開發，以規范國有未利用地開發，維護國家所有者權益。

（三）重構國有農用地和未利用地收益分配機制

國家作為國有土地所有者理應享有相應收益，實現國有土地收益全民共享。建議國家相關部門盡快完善國有農用地和未利用地收益分配制度，建立兼顧國家、地方、實際占有主體（如農場、國企等）的合理利益分配機制，明確以劃撥等無償取得土地的流轉收益分配比例，維護國家所有者權益。本著尊重歷史的原則，考慮到國有農場等土地占有主體在經營管理中的現實困難，短期內（5—10年）可采取先征后返的方式，支持其做大做強，待時機成熟后再按比例分成收益。

（四）建立國有農用地和未利用地有償使用激勵機制

該市積極摸索園區化、回購等多種國有農用地和未利用地有償使用方式，對盤活土地資源發揮了重要作用。但在此過程中，政府始終充當主角或者中介，且手段較為單一，亟待健全配套激勵機制。應積極探索設立專項獎勵基金，對主動由政府收回、收購、租賃土地的，在依法補償的基礎上，給原土地使用權人一定獎勵。還要完善金融支持政策，加大對原使用權人提供信貸、融資、債務處置等方面的支持力度，激發自主經營土地積極性，提高土地利用效率。

（五）強化國有農用地和未利用地有償使用監管

針對使用權讓后監管難問題，建議建立和健全監管體系，明確和落實監管主體[4]。國家層面應加快完善國有農用地和未利用地收回制度，明確土地收回情形、條件和流程，并制定配套土地收回補償標準，為規范地方管理提供參考，促進國有土地有償使用管理水平提升，推動土地資源高效利用，助推美麗中國建設。

參考文獻：

[1] ?黃靖凱.國有農用地產權制度改革問題研究——以金塔縣為例[D].西安：長安大學，2018.

[2] ?李紅梅.推進農墾國有農用地經營管理創新的戰略思考[J].中國農墾，2019，（10）：33.

[3] ?高海.論農墾國有農用地使用權的性質與構造[J].農業經濟問題，2019，（2）：89-90.

[4] ?李閩，劉向敏，林燕華.建立自然景觀資源有償使用制度初探[J].中國國土資源經濟，2019，（4）：33.