“無縣時代”， 或成發(fā)展新趨勢

王環(huán)環(huán)

近段時間，我國行政區(qū)劃調(diào)整密集進行。6月以來，撤縣設(shè)區(qū)（市）的消息不斷，成都、長春、煙臺、邢臺等城市先后迎來了撤縣設(shè)區(qū)（市）的行政區(qū)劃調(diào)整，江西省龍南縣、青海省同仁縣、湖北省監(jiān)利縣撤縣設(shè)市也均于近期獲批。新一輪的撤縣設(shè)區(qū)（市）熱潮涌動。

事實上，撤縣設(shè)區(qū)（市）早已不是什么新鮮事。據(jù)統(tǒng)計，過去十年間，全國共撤銷138個縣，同期增加17個縣級市、112個市轄區(qū)。而在四大一線城市和15座新一線城市中，北京、上海、廣州、深圳、武漢、天津、南京、東莞、佛山這9城都已進入“無縣時代”。另外，一些大城市盡管仍管轄少量的縣，逐步向“無縣”狀態(tài)靠攏的意味卻相當明顯。

“無縣化”背后的根本推動力，是中國不斷加快的城鎮(zhèn)化進程，也是城鎮(zhèn)之間聯(lián)系不斷緊密的結(jié)果。在現(xiàn)如今的現(xiàn)代化發(fā)展背景下，撤縣設(shè)區(qū)（市）這種較為剛性的宏觀調(diào)控方式，是很多城市壯大發(fā)展空間、推動經(jīng)濟發(fā)展的直接方式。撤縣設(shè)區(qū)（市）的發(fā)展進程上，不少地方正躍躍欲試：河南鄭州、福建三明、山西太原等地均已將撤縣工作提上日程。

不過，撤縣設(shè)區(qū)（市）不可盲目而為。曾任中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任的牛鳳瑞表示：“是否撤縣設(shè)區(qū)（市），需要看中心城市本身的輻射力和帶動能力，以及距離中心城區(qū)的遠近而定?！?/p>

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，我國行政區(qū)劃調(diào)整正密集進行。近期的行政區(qū)劃調(diào)整包括多種方式，主要有以下三種：

第一種是城市行政范圍內(nèi)的區(qū)域調(diào)整，主要是將城市下轄的縣（市）撤縣設(shè)區(qū)，這也是較為普遍的方式。比如成都下轄的新津縣改成了新津區(qū)，煙臺的蓬萊市、長島縣被撤銷，合并設(shè)立為煙臺市蓬萊區(qū)等。

第二種則是將市域范圍以外的、原屬于其他地市的部分區(qū)域納入，擴大城市的發(fā)展空間。比如，近日，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，將原由四平市代管的縣級公主嶺市改由長春市代管。這種方式難度較大，近十年共有5個城市通過這種方式實現(xiàn)了城市擴張，且都是省會城市。

第三種是撤縣設(shè)市，比如，江西省龍南縣、青海省同仁縣、湖北省監(jiān)利縣撤縣設(shè)市均于近期獲批。

縣與區(qū)一字之差，但待遇相去甚遠。尤其體現(xiàn)在上級的定位中，縣一般以農(nóng)業(yè)為主，市則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主。而在獨立性和自治權(quán)方面，作為一級獨立政府的縣政府要比身為市政府派出機構(gòu)的區(qū)政府略勝一籌，而且縣級政府的縣域管理也更為獨立，在區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有更強的自主性。

華東師范大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃研究院院長曾剛認為，縣和區(qū)最大的區(qū)別，就在于規(guī)劃權(quán)和建設(shè)權(quán)，改成區(qū)后，把規(guī)劃權(quán)和建設(shè)權(quán)上收，有利于大城市在自己的轄區(qū)內(nèi)進行統(tǒng)一規(guī)劃。隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加速，農(nóng)村人口市民化的需求不斷增長，縣的農(nóng)村經(jīng)濟形態(tài)減弱而城市經(jīng)濟形態(tài)增強，就會產(chǎn)生撤縣立市和撤縣設(shè)區(qū)兩種需求。

對縣（市）來說，撤縣（市）設(shè)區(qū)后，地方行政級別提升，可以享受到市里的經(jīng)濟輻射與帶動作用，帶來農(nóng)村人口市民化、區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快、公共服務(wù)水平提升等諸多好處。如2015年增城市撤銷并設(shè)增城區(qū)，兩年之后廣州就把地鐵修了過去。如果沒有撤縣（市）設(shè)區(qū)，很難想象通地鐵的動作能這樣迅速。

對市來說，撤縣（市）設(shè)區(qū)后全市的經(jīng)濟總量、土地、人口、空間資源都將進一步提升。地級市在省里的重要性與話語權(quán)提高，包括地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的審批資質(zhì)更容易達標。這些都將增加對原有縣市資源的統(tǒng)一調(diào)配能力，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展更能發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年年底，全國共有縣級行政區(qū)劃單位2856個，其中市轄區(qū)853個、縣級市370個、縣1461個。根據(jù)全國行政區(qū)劃信息查詢平臺的數(shù)據(jù)，目前共有2846個縣級行政單位，其中有965個市轄區(qū)、387個縣級市、1323個縣。也就是說，在將近十年的時間內(nèi)，全國共撤銷了138個縣，同期增加了17個縣級市、112個市轄區(qū)。

而與此同時，在四大一線城市和15座新一線城市中，北京、上海、廣州、深圳、武漢、天津、南京、東莞、佛山這9城都已進入“無縣時代”。另外，一些大城市盡管仍管轄少量的縣，逐步向“無縣”狀態(tài)靠攏的意味卻相當明顯。

“無縣時代”，或成發(fā)展新趨勢。

其實，撤縣設(shè)區(qū)（市）早已不是什么新鮮事。20世紀90年代，我國就曾掀起撤縣設(shè)區(qū)（市）的熱潮，但由于不少地方隨即出現(xiàn)的“占用耕地”“假性城市化（指標不達標）”等問題而被迫叫停。

隨著經(jīng)濟發(fā)展，城市擴張的需求也在急劇膨脹?！皟鼋Y(jié)”多年后，2013年1月，國務(wù)院一次性批復(fù)同意了兩個“縣改市”。此后，撤縣設(shè)區(qū)（市）的閘門重新開啟。

如今，越來越多的地方加入到撤縣的隊伍中。業(yè)內(nèi)普遍看法認為，在國家鼓勵發(fā)展中心城市的背景下，縣改區(qū)之后，當?shù)啬軌蛉娼邮苤行某鞘械妮椛?，例如基礎(chǔ)設(shè)施將納入整個城市通盤進行考慮，公共服務(wù)和老百姓的生活質(zhì)量將得到不同程度的提高。

從區(qū)域來看，撤縣設(shè)區(qū)在東部沿海地區(qū)十分頻繁。目前，在廣東和江蘇這兩個經(jīng)濟大省，區(qū)的數(shù)量已經(jīng)超過了縣（縣級市）的數(shù)量。在經(jīng)濟大省山東，自2012年來，也已有12地撤縣設(shè)區(qū)。

6月10日，福建省三明市人大常委會同意撤銷梅列區(qū)、三元區(qū)，設(shè)立新的三元區(qū);撤銷沙縣，設(shè)立沙縣區(qū)，要求市政府盡快按程序報批。6月28日，三明市民政局相關(guān)工作人員表示，目前三明市行政區(qū)劃調(diào)整方案已經(jīng)上報給省政府，最終將由國務(wù)院根據(jù)上報情況予以審批。

與此同時，中部地區(qū)也正積極籌備。今年6月上旬，鄭州官方在回應(yīng)網(wǎng)友提問時表示：“目前我市的撤縣、市設(shè)立市轄區(qū)的區(qū)劃調(diào)整工作正在積極進行中?！备鶕?jù)《鄭州建設(shè)國家中心城市行動綱要（2017—2035年）》，鄭州將優(yōu)先完成中牟、滎陽、新鄭的撤縣（市）改區(qū)，盡快實現(xiàn)全域城區(qū)化。而山西太原則計劃到2022年，清徐、陽曲“撤縣設(shè)區(qū)”全面完成，與中心城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展取得重大進展。

撤縣設(shè)區(qū)（市）并非一蹴而就，而是一項系統(tǒng)工作。成都新津縣早在2017年就啟動了撤縣設(shè)區(qū)工作，歷時三年后，于今年6月獲得國務(wù)院批復(fù)。而三明市民政局相關(guān)工作人員也透露：“撤縣設(shè)區(qū)牽涉的內(nèi)容較多，從經(jīng)濟發(fā)展、社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到規(guī)劃等，光材料就有好幾本書這么厚，籌備時間至少要花1年?！?/p>

但也有地方仍處在觀望之中。湖南省長沙縣民政局區(qū)劃地名辦公室的工作人員表示，前些年，當?shù)卦谐房h設(shè)區(qū)的意向，向上報過相關(guān)資料，但由于資料已過期，“目前當?shù)厣形粗貑⒊房h設(shè)區(qū)工作”。

撤縣設(shè)區(qū)（市）使城市對被撤并的縣有了更強的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，使其能夠打破市縣邊界而推動區(qū)域融合發(fā)展和利益共享。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)（市）催生了越來越多的“無轄縣城市”，這有力推動了區(qū)域一體化并拉升了城市的首位度，對于增強城市整體競爭力有很大作用。

然而，撤縣設(shè)區(qū)（市）并非萬靈藥，也并不適合所有城市。撤縣設(shè)區(qū)（市）是加快城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的手段而不是目的，不能本末倒置，將其視為各個城市都要追求的一種政策手段。比如，廣東省的撤縣設(shè)區(qū)改革在珠三角地區(qū)的經(jīng)濟拉動效果最好，而在非珠三角地區(qū)的作用并不明顯。單純?yōu)榱丝臻g擴張而進行“攤大餅”式的撤縣設(shè)區(qū)，可能不利于城市“消化”被撤并的縣，甚至使縣單純?yōu)槌鞘小拜斞薄４送?，一些在產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域規(guī)劃等方面有特色的縣和縣級市，會在撤縣設(shè)區(qū)后失去地方特色，而這也是城市應(yīng)予充分考量的問題。

城市期望“吞并”實力較強的縣，將其納入麾下，成為“巨無霸”的城市;躋身“百強縣”的強縣期望保持獨立;而實力較弱的縣期望融入城市發(fā)展。這使撤縣設(shè)區(qū)背后充滿著利益博弈和角力，而最終的結(jié)果往往是妥協(xié)而非最優(yōu)的選擇。

在市強縣弱的情況下，地級以上城市能夠較好地融合被撤并的縣，并帶動這些縣的城鎮(zhèn)化進程和經(jīng)濟發(fā)展。但是，如果地級以上城市和縣的經(jīng)濟體量相當，甚至是市弱縣強而誰都不服誰，那么試圖通過“蛇吞象”的方式來做大城市，就可能導(dǎo)致撤縣設(shè)區(qū)的矛盾和內(nèi)耗。

由此可見，如果城市缺乏足夠的區(qū)域輻射力，即便成功實現(xiàn)了撤縣設(shè)區(qū)，也無法真正帶動被撤并的縣。

隨著新型城鎮(zhèn)化加速推進，可以預(yù)見的是會有更多的城市進入“無縣時代”。應(yīng)該認識到的是，無縣化不是城市發(fā)展的終點，而是其提升城市發(fā)展質(zhì)量的一個階段。

不是所有城市都應(yīng)追求無縣化，適度保留縣和縣級市，使城市和縣之間錯位發(fā)展，也是很多地區(qū)可以考慮的選項。更為重要的是，無縣化的城市要加快帶動被撤并縣的融合式發(fā)展，使其能夠真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化并融入城市一體化發(fā)展之中。

撤縣設(shè)區(qū)，不是行政區(qū)劃的簡單變化，它是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展達到一定程度的必然結(jié)果，最主要的目的是為了提高城市化水平，促進經(jīng)濟發(fā)展。前民政部部長多吉才讓在談到撤縣設(shè)區(qū)問題時強調(diào)：“對于縣改區(qū)，要從市轄區(qū)調(diào)整入手，本著有利于行政管理、有利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、有利于環(huán)境的改善和人民群眾生活質(zhì)量提高的原則進行。中國地域遼闊，各大城市之間以及單個城市內(nèi)部城區(qū)之間在區(qū)位、規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)特色等方面有較大差異，因此不能相互效仿、一哄而起。要從本地的實際情況出發(fā)，充分調(diào)查研究，按照精簡、效能的原則，合理調(diào)整大中城市市區(qū)行政區(qū)劃，從嚴控制縣改區(qū)，防止大中城市市區(qū)范圍不合理地盲目擴大?！?/p>

“從總體來看，未來撤縣設(shè)區(qū)的區(qū)域，可能主要是圍繞中心城市周邊的縣市進行。”胡剛分析，中心城市的經(jīng)濟總量、人口規(guī)模比較大，輻射范圍比較廣，周邊市縣如果距離中心城市在80公里以內(nèi)，可以考慮撤縣設(shè)區(qū)，但反之，則容易導(dǎo)致“小馬拉大車”，出現(xiàn)拉不動的情況。“關(guān)鍵還是要看中心城市的能力，能不能拉動（縣改區(qū)）這駕馬車?！?/p>