農村集體產權制度改革的實踐探索：基于4省份24個村（社區）的調查

張紅宇 胡振通 胡凌嘯

摘? ?要：基于對全國4省份24個村（社區）的實地調查，從四個維度分析了農村集體產權制度改革的實踐探索。各地在落實改革工作部署和抓好改革重點任務兩方面做足了文章。農村集體產權制度改革對農業高質量發展、農民獲得感和幸福感提升、鄉村治理體系升級、強化黨的基層領導有突出作用。農村集體產權制度改革在賦予農民財產權利上具有開創性，在萌生農村新的組織形態上具有突破性，在鞏固黨的基層領導地位上具有關鍵性。深化農村集體產權制度改革，應嚴格落實中央推進農村集體產權制度改革的要求，妥善處理農村集體產權制度改革中的矛盾關系，關注農村集體產權制度改革的方向。

關鍵詞：農村集體產權制度改革;鄉村振興;農業高質量發展

中圖分類號：F321.32? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）08-0005-13

農村集體產權制度改革是我國深化農村改革的階段要求，是發展農業現代化的路徑要求，是完善經營制度的國情要求，是實現共同富裕的時代要求[1]。黨的十八屆三中全會以來，中央高度重視農村集體產權制度改革，2016年底中共中央、國務院印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，提出通過分批設立試點，有序推進農村集體產權制度改革工作。推進農村集體產權制度改革，有利于壯大農村集體經濟，維護農民集體收益分配權，確保農民財產權利實現形式的多樣化和有效性[2-3]。然而，改革過程并非一帆風順，在劃定集體資產折股量化范圍、界定集體經濟組織成員資格、集體資產折股量化方法、改革后集體資產管理組織如何構建等方面仍面臨著一系列難題[4]。為此，學者們試圖通過對不同地區改革實踐的總結提煉，找尋農村集體產權制度改革的有效路徑。郭曉鳴、王薔分析了廣東省佛山市南海區農村集體經濟股權分配制度產生及演變的深層邏輯[5];方桂堂以北京市第一個全面完成產權制度改革的昌平區為研究對象，全面討論了該區產權制度改革的動因、歷程和多重影響[6];鐘桂荔、夏英重點圍繞集體資產產權制度改革“如何改”以及“改革后如何實現集體經濟的可持續發展”兩大問題對云南省大理市8個農村集體資產股份權能改革試點村開展實地調查研究[7]。此外，苑鵬、陸雷分析了俄國村社制度的歷史變遷，及其對我國農村集體產權制度改革的啟示[8]。

2020年中央“一號文件”明確要求全面推開農村集體產權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等工作。盡管以往研究通過對單個地區改革實踐的分析得到了不少有益結論，但仍缺乏對農村集體產權制度改革的整體把握。自2016年農村集體產權制度改革啟動以來，各地改革取得了重大進展和顯著成效。課題組赴浙江省寧波市、西藏自治區、青海省西寧市、重慶市進行了實地調研，發現了一些值得總結的做法和值得推廣的經驗。

一、調研區域概況和區域特色

課題組先后對浙江省寧波市、西藏自治區、青海省西寧市、重慶市的農村集體產權制度改革試點展開了調查，共涉及13個縣（區）17個鄉鎮（街道）24個村（社區），具體情況如表1所示。

對于深化農村集體產權制度改革，中央有明確的時間表和路線圖。基于各地經濟社會發展程度和改革條件的差異，改革在推進過程中并不強調整齊劃一。調研發現，各地在改革過程中的做法、效果和經驗呈現明顯的區域差異，有著鮮明的地方特色。

浙江省寧波市屬于我國首批對外開放的沿海港口城市，資源性資產規模較小，集體經營性資產規模較大，早在20世紀90年代就開始探索實施農村集體產權制度改革，是典型的農村集體產權制度改革起步較早、工作基礎較為扎實的東部沿海發達地區，其成熟做法和經驗在全國有其示范推廣意義。

西藏、青海屬于典型的深度貧困地區、國家重點生態功能區、少數民族聚集地區，農村集體經營性資產規模較小，資源性資產和非經營性資產規模較大，推進農村集體產權制度改革無歷史經驗可循，多數村莊的村集體資產管理制度和村級財務會計管理制度仍是空白，是典型的農村集體產權制度改革起步較晚、工作基礎較為薄弱的西部偏遠貧困地區，改革有其特殊性。

重慶集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，既不同于改革起步較早、工作基礎較為扎實的東部沿海發達地區，又不同于改革起步較晚、工作基礎較為薄弱的西部偏遠貧困地區，但是最能反映當前我國推進農村集體產權制度改革絕大多數區域的真實情況。一方面，從農村集體資產構成來看，資源性資產相對規模大，經營性資產不多，因此，農民依賴耕地資源發展農業的局面將會長期存在，需要促進小農戶與現代農業有機銜接。另一方面，從發展機會來看，重慶市95%的區域是農村，外出勞動力占農村勞動力的66%，多數農村遠離城區，大量勞動力外流，使得村集體難以從工業化、城鎮化中獲益，因而需要因地制宜探索發展壯大農村集體經濟的新路徑。

二、農村集體產權制度改革的主要舉措

各地認真貫徹落實中央決策部署，強化組織領導、細化工作舉措、聚焦重點難點，不斷探索創新，高質量推進和完成農村集體產權制度改革相關任務。

（一）落實改革工作部署

各地區開展了一系列有效的工作，扎實有序推進農村集體產權制度改革任務。

第一，搞好改革頂層設計。為把握改革方向、統籌工作安排，各地建立了以黨委、政府主要領導任組長，多個職能部門為成員單位的農村集體產權制度改革試點工作領導小組，并設立領導小組辦公室，明確各成員單位職責，建立聯席會議制度，形成改革會商協商機制，確保黨政主要領導抓改革工作，“一把手”親自抓工作責任，做到事有人管、責有人負、密切配合、協調推進。與此同時，制定試點工作方案、實施意見及配套政策，覆蓋清產核資、集體成員界定、股份量化、成立農村集體經濟組織以及發展集體經濟等各個環節，實現各個環節有章可循、有規范可依。西藏自治區對農村產權制度改革尤為重視。開展試點工作以來，西藏自治區黨委主要領導就自治區農村集體產權制度改革作出重要批示，要求“結合我區實際，注重群眾思想工作，以點帶面，積極穩慎，各地市、縣、鄉書記要親自管”，強化建立“市、縣、鄉三級黨委書記親自抓”的領導體制和工作機制。西藏自治區與七地市簽訂了《西藏自治區農村集體產權制度改革工作目標責任書》，落實改革主任責任，明確10項工作任務、4項工作重點和5項保障措施。

第二，分類推進改革事項。各地在推進農村集體產權制度改革試點工作中，堅持試點先行，通過以點帶面漸次推開，穩步有序擴大試點范圍、拓展試點內容。在落實清產核資、成員資格界定、股權設置、股權管理、成立組織、資產管理等各項任務時，制定改革任務清單，明確時間節點，嚴格執行民主程序，依法依規開展工作。同時，建立健全推進農村集體產權制度改革專項工作監督檢查制度，強化監督檢查，促進責任落實。在改革推進方面，浙江省寧波市在完成清產核資、成員資格界定、股權設置、股權管理等這些“規定動作”的基礎上，立足該市實際情況，著眼制度創新，探索了很多“自選動作”，包括推動農村產權流轉交易、探索集體資產股權質押、探索股權流轉和有償退出、開展農村土地經營權抵押試點、探索農村宅基地“三權”分置等。為規范村級小微權力運行，首創“村級小微權力清單36條”制度，全面梳理涉及村級集體資產和財務管理的村級事務事項，實現村干部“看圖做事”，村民“照單監督”。在監督考核方面，青海省西寧市將發展壯大村集體經濟工作納入對縣區、鄉鎮（涉農街道辦事處）領導班子和領導干部年度目標責任考核，以及黨組織書記抓基層黨建述職評議考核;重慶市委托第三方機構對農村集體資產清產核資開展抽查驗收，督促各區縣對照自查，舉一反三，及時整改。

第三，積極營造改革氛圍。為構建一支掌握理論、熟悉政策、擅長操作的專業工作隊伍，各地采取視頻會議、集中授課、現場培訓等多種方式著力開展培訓工作。為調動廣大農牧民群眾的積極性，各地通過召開群眾會議、發放資料、懸掛橫幅、張貼標語、媒體宣傳等多種形式，大力宣傳農村集體產權制度改革政策，讓廣大農牧民群眾全面了解改革的目的、意義、要求、重點、步驟等，防止政策走樣變形，營造了濃厚的社會氛圍。在業務培訓方面，西藏自治區采取“請進來”和“送出去”相結合的方式，協調農業農村部管理干部學院在西藏舉辦2期專題培訓，七地市及部分區縣共計80人參加培訓，組織人員28人次參加農業農村部舉辦的4期專題培訓。青海省西寧市先后組織人員赴北京市、貴州省、四川省等地培訓，共組織各類培訓99期，累計培訓6511人次。在宣傳動員方面，重慶市委改革辦、市委宣傳部先后將農村“三變”改革、農村集體產權制度改革列入2018年、2019年最喜歡的10項改革宣傳評選活動，以擴大改革影響力。青海省西寧市結合“兩講三促”百日活動、“一講兩辦三推”、“萬名干部下基層”等活動，共發放宣傳畫冊13萬余份、工作指導手冊15 000余冊，“致農民朋友的一封信”21萬余份，懸掛橫幅560余條，張貼標語2800余張，媒體報道30余期（次）。

第四，強化改革措施保障。為確保改革工作順利進行，各地統籌安排專項工作經費。同時安排專項資金用于發展壯大村級集體經濟，重點扶持集體經濟薄弱村和貧困村。此外，采取內部挖掘和服務外包等方式增加管理、測繪、會計等專業人才的供給，對接改革不同環節工作，實現了“專業的人干專業的事”。以資金和人才保障提升改革效率，高質量完成改革任務。青海省西寧市2018—2019年共安排經費960.6萬元用于農村集體產權制度改革。其中，青海省安排經費630萬元，各區縣配套經費330.6萬元。此外，西寧市本級財政安排經費25.26萬元用于集體資產監督管理信息應用平臺建設。西寧市在現有工作力量的基礎上，通過抽調借調、臨時聘請、安排“三支一扶”臨時工作人員等方式強化改革推進過程中的人員保障。其中，抽調借調人員19名，臨時聘請人員79名，安排“三支一扶”工作人員1名。大通縣招聘14名雇員及6名大學生，確保全縣各鄉鎮有一名具體負責農村集體產權制度改革的工作人員。西藏自治區山南市乃東區探索了清產核資“三聘模式”，聘請內地具有工作經驗的第三方技術服務單位為資產較多、情況較為復雜的村（居）做賬目，聘任財政局專業財會人員指導鄉鎮村（居）建立賬目，聘用乃東籍未就業財會專業大學生對村組開展清產核資，大大提高了工作效率。

（二）抓好改革重點任務

農村集體產權制度改革著眼于構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，保護農民作為農民集體經濟組織成員的合法權益。各地以此為原則，認真落實完成改革重點任務。

1.搞清集體經濟家底

作為農村集體產權制度改革的重要基礎性工作，清產核資的目的在于全面搞清集體資產的存量、結構、分布和運用效益情況，通過建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度加強對農村集體資產的管理。青海省農牧區集體經濟組織資產總額為154.63億元，從資產結構看，經營性資產37.19億元，占資產總額的24.05%;非經營性資產117.44億元，占資產總額的75.95%。重慶市共97 562個單位完成了資產清查，資產總額為990.6億元。農村擁有的大量集體資產，構成了集體經濟發展的基本前提和基礎。

在清產核資過程中，西藏自治區各個區縣重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等。在曲水縣南木鄉南木村，因為歷史原因，在未承包到戶的集體林地上種植了集體成員私人所有的林木資源，該村將未承包到戶的集體林地和林地上私人所有的林木資源進行分開登記估值。重慶市將集體資產所有權確權到鄉鎮、村、組不同層級的農村集體經濟組織，特別是經過撤并的村組，按照“三級所有、隊為基礎”的層級劃分進行資產確權，確保歸屬清晰，經得起歷史和實踐檢驗，將政府撥款、減免稅費等形成的資產的所有權確權給農村集體經濟組織。

在集體“三資”管理上，青海省西寧市完善了集體資產管理制度，包括資產管理制度、資產經營制度、資產定期清查報告制度、資產評估制度、固定資產管理制度、資產臺賬制度、資產承包租賃出讓制度、資產合同管理制度、債務債權管理制度。與此同時，強化集體資產的部門監管，大通回族土族自治縣、湟源縣實行“村賬鄉管”，城西區實行“村賬區管”，城東區、城中區探索由“村賬鄉管”和聘請會計公司代理記賬的方式，城北區實行“村賬村管鎮監督”。浙江省寧波市建立農村集體資產市級監管平臺，市、縣、鎮、村四級聯網，加強集體資產管理的數據收集、統計分析、動態查詢和預警監督，全面提升資產管理的信息化水平，同時建立了會計監督、民主監督、審計監督、網絡監督、檢查監督等五位一體的“三資”監管體系。

2.明確集體資產主人

確認好集體組織成員身份，是明晰集體資產歸屬的關鍵。實踐中，各地按照“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”的總體原則，統籌考慮戶籍關系、農地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，確定適宜當地的差別化成員認定辦法。在確認成員身份過程中，堅持民主協商，充分尊重農村集體經濟組織成員在身份確認中的主體地位，既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人的合法權益。對成員界定結果采用多種方式及時公示，對村民反映的問題及時調查處理，確保群眾的知情權、參與權和監督權，協調平衡各方利益。

西藏自治區曲水縣按照“有法依法、無法依民、政府引導、群眾認可、村組一致、同步確認”的原則，制定形成9種界定、6種不界定共15條成員身份確認規定，將梳理的10余種無法律法規政策規定情形的人員界定成員權限交由村組、群眾民主決定，確保不同情形人員界定成員符合村組實際，得到群眾認可。科學設計農村集體經濟組織成員身份確認表，明確相應操作規范，確保成員身份確認“自己看得明白、別人看得明白，現在看得明白、將來也看得明白”;確認結果進行“兩次公示、一次公告確認”，開展三次以上工作成果核對修改，確保“不落一人”。浙江省寧波市象山縣制定了成員資格界定的具體類型，配套出臺11類特殊人員的界定意見，多數村社依法合理、因地制宜界定成員，丹西街道北門村耗費近10個月進行股改，累計召開15次會議，在成員資格界定上，共區分了四大類15種情況。各地均高度重視對少數、特殊群體的權益保護問題（見表2），尤其是對婦女權益的保護。青海省西寧市城西區以此次改革為契機，在調查核實的基礎上，經過4個多月的協商，解決了28名嫁入虎臺街道蘇家河灣村的婦女及其子女的集體經濟組織成員身份問題。

3.有序推進股份合作制改革

推進經營性資產股份合作制改革是農村集體產權制度改革的重頭戲，各地股權設置、股權管理方式各有特點（見表3，下頁）。基本思路是堅持因地制宜、因村施策，分類指導，杜絕“一刀切”，采取具有靈活性特征的股份量化方式，緩和利益沖突。浙江省寧波市江北區把股權資格分為社員股東、非社員股東和社員非股東三類，不同類型對應不同的權利和義務。社員股東全額配置人口股，按年限配置農齡股，享受社員股東權利，履行相應義務;非社員股東根據身份類別及歷史貢獻的不同，酌情享受人口股和農齡股，享有資產收益分配權、知情權和監督權，并按比例承擔經營風險;社員非股東則部分享受社員股東的權利，承擔部分義務。在股權管理上，寧波市江北區創新性提出相對靜態股權管理模式，按照村情設置了靜態管理、動態管理和半動態管理三種股權管理模式：針對全村大部分耕地被征用或撤村建居的村，股權實行靜態管理，不作變動，“生不增、死不減”，可以繼承，可以轉讓;針對土地大部分沒被征用的村，股權實行動態管理，股權定期實行“生增、死減”，符合標準的成員增設股權，死亡人員取消股權;半動態管理介于靜態管理和動態管理之間，規定死亡人員取消人口股，但保留了農齡股，并可以進行法定繼承，其初衷是為了推進沒有分紅能力或分紅能力較為薄弱的村推行股份制改革，如果沒有涉及具體利益的分配，那么股改的進程及接受程度可能會大打折扣。在拓展股權權能方面，重慶市巴南區探索開展了農村集體股權轉讓和繼承制度設計，農村集體資產股份僅限于本集體經濟組織內部進行轉讓，為了防止股份過度集中，限定每個股東持有股份數不得超過本社總股份數的10%;如某股東成員資格喪失，其所持有的股份由股東戶內人員繼承;如整戶消亡，股份可根據《繼承法》等有關規定繼承，但如果繼承人非本集體經濟組織成員，則只享有收益權;如繼承人不愿繼承股份，可辦理退出，以內部轉讓或集體贖回的方式退出。

4.發展壯大集體經濟

推進農村集體產權制度改革的根本目的是發展集體經濟，引領農民實現共同富裕。各地通過為農村集體經濟組織登記賦碼，賦予農村集體經濟組織市場主體地位，指導農村集體經濟組織制定組織章程，完善成員大會、理事會、監事會等法人治理結構，激活農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。在此基礎上，積極探索村級集體經濟發展新途徑、扶持新模式、運行新機制，強化政策支持，著力解決村級集體經濟發展“基礎弱、渠道少、不平衡”等問題，發展壯大集體經濟（見表4，下頁）。

在政策支持方面，浙江省寧波市市級財政每年安排5000萬元專項資金，重點扶持集體經濟薄弱村和年經營性收入10萬元以下的村莊，培育村級集體經濟穩定的經營性收入來源。青海省村集體經濟發展（專項）基金安排貧困村每村50萬元、非貧困村每村40萬元的村集體經濟扶貧扶持資金;市級安排扶持村級集體經濟發展資金400萬元;市、縣區兩級財政安排農村服務群眾專項經費每村每年5萬元。2016—2018年，重慶市投入財政資金10.44億元（其中市級7.17億元，區縣級3.27億元），共支持2924個村通過多種模式發展壯大農村集體經濟。

在模式創新方面，浙江省寧波市象山縣積極引導聯合開發，建立鎮級集體經濟發展基地，推動工商資本下鄉、企業人才進村，通過實施產業帶動戰略，形成“東部沿海農旅開發、西部老工業園區物業開發、南部影視文化產業開發、北部沿港工業園區物業開發、中部現代農業開發”五大發展平臺，涌現一批消除集體經濟薄弱村的典型，營造出區域抱團、個體突破的良好勢頭，探索了“資本運作、資產盤活、物業開發、農旅開發、改土流轉、光伏增收、服務創收、抱團消薄”八大發展模式。西藏自治區朗縣登木鄉如字村依托產業扶貧實施牦牛標準化集中養殖項目，創新“草場入股+牲畜收購+統一經營”的草場管理模式，使草畜平衡監管更容易實現;釋放了牧民勞動力，原本3個高山牧點有約40戶牧民進行放牧，現在只需雇用4名牧民從事專業化放牧;帶動了貧困戶增收，促進了集體經濟的發展，經營收益按照建檔立卡戶50%、非建檔立卡戶30%、集體積累20%進行分配。重慶市在明晰農村資源資產權屬的基礎上，推進農村資源變資產、資金變股金、農民變股東“三變”改革，集體經濟組織和農民通過入股新型農業經營主體有效盤活利用資源資產，同時將財政補助農業發展的項目資金按照一定比例量化給農村集體經濟組織和農民持股，以農業產業發展資金反哺農村、反饋農民。

三、農村集體產權制度改革取得的成效

農村集體產權制度改革持續推進，已逐漸從東部地區向中西部地區伸延，從發達地區向欠發達地區伸延，從局部試點向全面推開伸延，從經營性資產向資源性資產伸延。組建以股份經濟合作社為主要組織形式的新型集體經濟組織，是對農村集體經濟組織在組織形態上的再生式重構，這種重構能夠充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，能夠既體現集體優越性又調動個人積極性。新型集體經濟組織對內可組織分散化的農民，盤活集體閑置資源，促進資源向資產乃至可增值的資本轉變;對外可以發揮平臺載體功能，既可以承接和運營各級政府的農業農村扶持項目，又可以與外部社會資本對接，促進村集體經濟組織和社會資本之間的合作共享。新型集體經濟組織可以彌補過去農村集體經濟事務普遍由村委會代管而帶來的組織形態缺失，擺脫外部資本不愿意進入、政府投入不知道投向誰、內部人員缺乏積極性等發展困境，促進城鄉資源要素實現自由流動、平等交換。

（一）促進了農業的高質量發展

產權改革明確了農村資產的產權歸屬，提高了要素資源配置效率。一是農業規模經營得以發展。改革促進農村資源要素優化配置，提高了農村的土地產出率和勞動生產率。青海省西寧市湟中區在改革中探索承包土地流轉經營、承包土地經營權入股、經營性資產股份量化、扶貧資金量化入股四類股份合作形式，流轉土地面積達14.2萬畝，規模效益突出。重慶市鼓勵村級集體經濟組織牽頭組建土地股份合作社，在有條件的村開展整村推進耕地宜機化整治試點，創新發展丘陵地區的土地規模經營，并以土地經營權作價入股，引入外部資本發展特色產業、休閑農業、設施農業等。2018年，重慶市實施農村“三變”改革的38個試點村，入股耕地4萬畝，占試點村現有耕地的27%，遠高于全市耕地入股經營率5%的總體水平。同時，鼓勵村級集體經濟組織購置大型農機具等農業生產設施設備，開展農機社會化服務。截至2019年10月底，合川區共有農機專業合作社105個，其中村集體經濟組織牽頭組建的有56個，采取“村集體+農機大戶（種植大戶、龍頭企業）+農民”的模式。二是新產業新業態得以發展。改革促進了休閑農業和鄉村旅游等新產業新業態的發展，使農民的就業渠道得以拓展，就業崗位得以增加，收入水平得以提升。重慶市深入推進農村“三變”改革，2018年38個試點村累計盤活集體林地、草地、水域、四荒地1.1萬畝，閑置撂荒土地2萬余畝，閑置農房等552套，充分挖掘山水林田湖草等自然資源和自然風光價值，因地制宜發展鄉村旅游、特色農業等。三是農業發展質量效益得以提升。改革激活了要素市場，吸引人力資本、管理、技術、資金等現代生產要素進入農業，實現了提質增效。四是可持續發展基礎得以鞏固。集體家底搞清了，主人明確了，農民群眾才愿意養“蛋雞”而不是養“肉雞”。使各類經營性資產增值保值，山水田林湖草資源性資產永續維護利用，產業發展可持續，成為農民群眾關心的大事和自覺行動的選擇。

（二）增加了農民的獲得感和幸福感

產權改革提高了農民生活水平，夯實了農民主體地位。一是增加了農民的財產性收入。浙江省寧波市以集體資產股權“賦權活權”為重點，喚醒農村“沉睡的資本”，賦予農民更多財產權利。2018年寧波市農村集體經濟組織成員分紅31.2億元，人均分紅744元，開展分紅的村社599個，增加了農民的財產性收入。同年，農村居民人均可支配收入達33 633元，城鄉居民收入比縮小到1.79∶1，是全國城鄉居民收入差距最小的地區之一。二是落實了農民的民主權利。在集體成員如何界定、集體股權如何設置、集體經濟如何發展等方面，農民的主觀意愿被尊重、主體作用被發揮、選擇權利被賦予，通過民主決策讓農民真正成為這項改革的參與者和受益者。三是提升了農民的村莊榮譽感。改革讓村集體經濟發展的優劣不再是少數幾個人關心的事情，而成為事關每一個集體成員的大事要事。村集體經濟發展得好，村民可以充分共享發展紅利，強化了作為經濟發展強村富村的集體成員榮譽感。

（三）促進了鄉村的治理體系升級

產權改革加快了鄉村治理體系和治理能力現代化的步伐，提升了鄉村治理水平，構建了鄉村治理新格局。一是明晰了村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系。在基層黨組織的領導下，明晰農村集體經濟組織和村民委員會的職能關系，將村民委員會的自治功能和農村集體經濟組織的經濟功能逐步分離。二是優化了農村集體經濟組織內部治理結構。新成立的農村（股份）經濟合作社都建立起了比較規范的“三會”（股東大會、理事會、監事會）組織治理結構。用股東民主表決制來代替原來的干部家長制，以章程、合同、群眾監督等制度規范股東的行為，代替原來的以權力約束村民的行為，為集體經濟組織規范運行奠定了基礎。三是完善了集體資產監督管理機制。通過摸清集體資產家底和完善集體“三資”（資產、資金、資源）監管，使集體資產運營實現了陽光化、制度化、規范化，遏制了監督缺位、集體資產流失、收益分配不合理、基層“微腐敗”等問題，有效地保護了農村集體經濟組織成員的合法權益，提升了集體資產監管能力。四是規范了村級小微權力運行。改革激發了一系列配套治理體制機制的建設。浙江省寧波市寧海縣首創“村級小微權力清單36條”制度，全面梳理涉及村級集體資產和財務管理的村級事務事項，做到村干部“看圖做事”，村民“照單監督”，規范村級小微權力運行，實現了“給群眾一個明白，還干部一個清白”。

（四）夯實了黨的基層領導基石

產權改革有助于加強黨對“三農”工作的領導。一是基層黨組織的領導力得以增強。改革中的清產核資、成員界定、股份量化、成立集體經濟組織、發展集體經濟等各個環節均在基層黨組織的領導下實施，強化了黨的核心領導地位。改革后集體經濟的發展和集體資產積累的增加，提升了村集體為集體成員分紅和為村民提供公共服務的能力，從而提高了基層黨組織在農民群眾心目中的威信，基層黨組織發動群眾、組織群眾的領導力明顯提升。二是集體的凝聚力和向心力得以增強。改革密切了集體與農民的利益聯結，激活了農民的集體意識，在集體事務中農民將自身角色定位由“看客”轉變為主人翁。在青海等西部地區，集體產權制度改革在鞏固黨的基層領導地位方面的作用尤為明顯。農村集體產權制度改革和黨的基層治理形成了良性循環，營造了農村發展的良好局面。

四、對農村集體產權制度改革的基本認識

農村集體產權制度改革意義重大，是農村改革的重大創新，其重要程度不亞于農村土地制度改革，對此要有清醒認識和深刻領悟。

（一）改革在賦予農民財產權利上具有開創性

全面建成小康社會的關鍵在于增加農民收入，而農村集體產權制度改革對于農民增收意義重大。從權利來看，改革使農民同時擁有了兩項權利：土地制度改革給予了農民一家一戶一塊土地的權利;產權制度改革則賦予了農民一家一戶相應的集體資產權利，讓農民真正分享集體資產的收益。現階段，我國農民財產性收入占總收入的比例僅為2%—3%，增長的潛力和空間還很大。通過推進農村集體產權制度改革，將集體資產折股量化到戶，集體收益按股份或按份額分紅，增加農民財產性收入，是縮小城鄉收入差距新的政策著力點。

通過集體產權制度改革，讓農民感受到農村集體經濟的優越性。改革的意義在于給了農民一個期盼和一個信號，“集體經濟有發展，財產性收益就有保障”。要用發展的眼光來看待農村集體產權制度改革的作用，讓農民都能夠分享到集體經濟發展的紅利，享有新的財產權利。

（二）改革在萌生農村新的組織形態上具有突破性

統分結合的雙層經營體制是具有中國特色的農村基本經營制度。經過幾十年的實踐，家庭經營的制度績效得到了充分顯現，但集體統一經營的功能尚需進一步釋放，模式經驗需要提練總結，特別是對集體經濟組織的有效實現形式要進行深入探索。推進農村集體產權制度改革為此提供了新的思想和路徑選擇，從以前的集體所有、集體統一經營，到現在的集體所有、股份合作經營，以及集體所有、多種經營方式并存，既有組織形式，又有運行機制，不僅是一種經營方式的轉變，而且是一種實現形式革新，是一項管長遠、管根本、管全局的重大制度創設。

從東部沿海到西部地區，都在通過集體產權制度改革設立或者規范農村集體經濟組織，推進股份合作制改革，在全國范圍內形成了健全完善農村集體經濟組織的良好氛圍，為進一步壯大發展集體經濟奠定了堅實基礎。農村集體產權制度改革在萌生農村新的組織形態上的突破性成效，會隨著改革的深入逐步體現。

（三）改革在鞏固黨的基層領導地位上具有關鍵性

提升黨的組織力是黨的十九大報告對基層黨建提出的要求。在農村基層社會治理中，要在堅持充分發揮和體現黨組織核心領導地位的基礎上，引導村民通過自我管理、自我服務實行自治。通過農村集體產權制度改革，發展壯大了農村集體經濟，增加了集體經濟組織收入，辦成了很多以前辦不成的事情，能夠更好地發動群眾、組織群眾，基層黨組織的領導地位得到鞏固。通過發揮農村黨組織的核心作用，加強了村民自治組織建設，讓農民群眾實現“自己的事情自己辦”，逐步建立起現代鄉村治理新體系。

五、深化農村集體產權制度改革的政策建議

雖然農村集體產權制度改革已經初步顯現綜合的社會效益，但從農民收入中財產性收入的比重這個指標來看，除了經營性資產數量龐大的城市郊區產權改革有明顯成效外，更多地方成效還未能充分顯現。未來如何將農村集體產權制度改革引向深入，更好地發展壯大集體經濟和增加農民收入，還需要進一步探討。

（一）嚴格落實中央推進農村集體產權制度改革的要求

2019年中央農村工作會議提出，要全面推開農村集體產權制度改革試點。嚴格落實中央對推進農村集體產權制度改革的要求，要提升認識高度，深刻領會中央推進農村集體產權制度改革的重大意義和基本要求;要認清改革重點難點，結合宏觀環境與區域發展實際，立足在關鍵環節和重點領域取得突破;要確保改革質量，按期保質保量完成各項改革試點任務。

第一，提升認識高度。農村集體產權制度改革是對農村生產關系的調整和完善，關系到中國特色社會主義制度的完善和發展，關系到國家治理體系和治理能力現代化，關系到鄉村振興戰略制度基礎的構建，是中央部署的又一項管全局、管長遠的重大改革任務，是維護農民合法權益、增加農民收入的重大舉措，意義重大而深遠。當前農民增收的一大短板就是財產性收入比重偏低，增加財產性收入的重要來源之一就是要管理好、經營好集體資產。各地必須從戰略和全局高度認識這項改革的重要性和緊迫性，樹立“早改革早受益、早改革早主動”的思想。越是農村集體經濟較為薄弱的區縣，越是需要通過改革發展來加以提升，縮小地區差距、城鄉差距，實現共享發展、共同富裕。

第二，認清改革重點難點。農村集體產權制度改革涉及面廣、內容豐富，流程嚴密，是一項政策性、專業性、操作性都很強的工作。由于自然稟賦、歷史傳統、經濟水平等方面的差異，各地的改革側重點各不相同，改革進展也存在不平衡性。發達地區主要聚焦于集體經營性資產的優化使用;其他農村地區的改革重點則在于盤活用好資源性資產，包括荒山荒坡、堰塘、森林等。西部偏遠貧困地區起步較晚，基礎薄弱;而發達地區由于人員構成復雜、流動性大，集體成員資格界定、收益分配劃分等問題難度較大。各地必須高度認識這項改革工作的緊迫性和艱巨性，增強責任感，因地制宜，分類施策，切實推進農村集體產權制度改革。

第三，確保改革質量。中央高度重視農村集體產權制度改革，對于這項改革有明確的時間表和路線圖，2019年底前基本完成清產核資、2021年前基本完成股份合作制改革，這些都是硬任務，時間緊、任務重，各項工作絲毫不能放松。各地要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，地方各級黨委書記特別是縣鄉黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。扎實推進清產核資、成員資格界定、經營性資產股份合作制改革、完善農村集體資產股權權能、發展壯大集體經濟等改革任務，立足在關鍵環節和重點領域取得突破，確保各項改革試點任務按期保質保量完成。改革是手段，目的是更好地發展壯大集體經濟，增加農民收入，實現共同富裕。各地要積極探索多種形式發展壯大農村集體經濟，立足實際、挖掘潛力，堅持因村制宜，鼓勵村級集體經濟組織依托山水資源培育發展優勢、盤活存量資產發展物業租賃經濟、加快轉型升級發展配套服務經濟、把握時機加快發展新業態增收，摒棄“村村點火、戶戶冒煙”的粗放型發展模式，引導村級集體經濟組織開展抱團、聯合、異地發展，探索多渠道、多業態、多元化的發展模式，促進農村資源、資產、資金增值保值。改革起步較早的東部發達地區，一定要樹立改革永遠在路上的心態，繼續深化改革，鞏固改革成果，提高改革質量。

第四，總結推廣典型經驗。要總結梳理試點區縣推進農村集體產權制度改革面臨的普遍問題、關鍵問題、區域共性問題，形成一個問題清單，有針對性地提出解決方案，供后試點區縣參考，有的放矢，提高改革效率和質量。圍繞前三批試點召開一次階段性總結會，邀請政府相關部門、試點區縣代表、權威專家共同參加，深入分析改革中面臨的突出問題，系統總結改革中探索的先進經驗，共同商討下一步推進改革的關鍵舉措。各地對改革中出現的新情況新問題，作了很多具有前瞻性、創新性的探索，有必要推出一批示范縣、示范村，更好發揮示范帶動作用。通過多種形式對農村集體產權制度改革進行深度宣傳，引導新聞媒體對階段性改革成果進行深入報道，挖掘典型案例，營造良好的改革氛圍。在全面總結試點經驗的基礎上，以抓緊便民高效實用管用為原則，加快推進農村集體經濟組織立法進程，修訂農村集體經濟組織財務和會計制度，盡快推出一批配套法規制度和業務規范，促進農村集體經濟管理的規范化、制度化和法制化建設。

（二）妥善處理農村集體產權制度改革中的矛盾關系

第一，妥善處理法律法規與村規民約之間的關系。農村集體產權制度改革作為深化農村改革的重要組成部分，需要在我國法律框架下依法開展，這是全面依法治國的基本要求。在正式的法律法規與非正式的村規民約之間實現平衡，是各地推進改革過程中面臨的現實問題，尤其對于少數民族地區還存在特殊性。以西寧市對“外嫁女”的身份界定問題為例，盡管西寧市已經采取相關舉措要求政策上保障婦女的財產權利，但在部分地區操作中對“外嫁女”仍有不公平的政策，并且依然具有一定的普遍性。改革要讓全體農民平等分享收益，尋求改革最大公約數要處理好法律法規與村規民約之間的關系。

第二，妥善處理借助外力和激發內力的關系。農村集體產權制度改革紅利的充分釋放，建立在集體經濟組織良好運行并能持續創造收益的基礎上，這要求激活集體經濟組織的發展動力。但在經濟欠發達地區，當前農村集體經濟發展主要借助外部扶持，缺乏內生動力。如西寧市依托扶貧項目資金，投資5.28億元在全市330個貧困村建設75.4兆瓦的村級扶貧光伏電站項目，村均獲得資金支持160萬元，在保障建檔立卡貧困戶受益的同時，實現貧困村集體經濟“破零”。此外，還有92個非貧困村獲得4600萬元光伏電站建設項目的投資，村均獲得資金支持50萬元，用于發展集體經濟。共計422個村莊依托光伏項目資金發展集體經濟，接近西寧市農村總量的半數，這意味著真正通過自主發展產業壯大集體經濟的村莊數量并不多。又如，重慶市2016—2018年共投入財政資金10.44億元，支持2924個村發展壯大農村集體經濟。截至2018年底，對重慶市8884個村級集體經濟數據進行統計時，有經營收入的村為4946個，占總村數的55.7%;無經營收入的“空殼村”3938個，占總村數的44.3%，比2017年減少1224個。在集體經濟組織的發展初期，給予一定的政策引導和資金刺激，有利于幫助集體經濟組織邁過發展初期的門檻，但并不利于集體經濟組織的可持續發展。要聚焦造就“自主發展型”集體經濟，讓集體經濟組織擁有自力更生的能力、手段和方式。

第三，妥善處理整體推進和個體提升的關系。農村集體產權制度改革要覆蓋全部農村，既要突出特色典型村，又要照顧落后薄弱村。可以采取個體試點帶動全面推進的工作思路，但要高度關注改革過程中的不平衡問題。青海省不同地區之間的改革工作，在資產總量、工作進度等方面存在著較大差異。一方面是省域內不同市州之間的不平衡。青海省目前共核實集體資產154.68億元，西寧市的集體資產總量占比50%，是其他7個市州的總和;全省村均資產371萬元，西寧市城北區的村均資產達到6140萬元;省內擁有資產最多的村莊西寧市的楊家寨村，集體資產達2.02億元，擁有資產最少的村莊是玉樹州的代渠村，集體資產僅236萬元。另一方面是西寧市內不同村莊間的不平衡。湟源縣108個村共實現集體經濟收入296.8萬元，其中最好的兩個村莊創造收入超過100萬元，可見更多的村莊收入并不高。發達地區也存在集體經濟發展的區域不平衡，雖然通過薄弱村幫扶，寧波市已經全面消除集體經濟薄弱村，但是客觀上還是存在相對薄弱的鄉鎮（街道）和村。寧波市2808個股份合作社，能夠開展分紅的村社為599個，占比僅為21.3%。農村集體產權制度改革不是要消除村莊之間的發展差距，但要重視不平衡問題，妥善處理整體推進和個體提升的關系。

（三）關注農村集體產權制度改革的方向

在新的發展階段，農村集體產權制度改革要與鄉村振興戰略有機結合，按照城鄉融合發展、農業現代化的發展要求，把握好方向性問題，并以此為指導，將改革措施落到實處，最大限度地保障集體成員的經濟權益，把集體資產管好用好，豐富集體經濟實現形式，推動集體經濟發展壯大。

第一，與充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用結合起來。一方面，推進農村集體產權制度改革，有利于發展壯大集體經濟組織、增加集體經濟收入，有利于更好發動群眾、組織群眾，在基層鞏固黨的領導地位。另一方面，發揮農村基層黨組織的領導核心作用，有利于健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村基層治理體系，進而形成農村集體產權制度改革與黨的基層組織建設之間相互促進、良性循環的關系。

第二，與新產業發展結合起來。在依法依規的前提下，充分盤活用好集體所有的閑置房屋和山林、池塘水面等資源，結合各地歷史人文等區域特色，積極發展新產業新業態，促進集體資源向集體資產進而向集體資本轉變。浙江、江蘇、四川、貴州等地鼓勵村級集體經濟組織依托山水資源，發展觀光旅游休閑產業、物業租賃經濟、配套服務經濟等新業態，不僅促進了傳統農業轉型升級，而且將農業現代化推向新高度，開辟了農村集體經濟發展新路徑，顯著增強了農村集體經濟實力。

第三，與農民在農業內部就業增收結合起來。利用集體資產發展農產品加工、休閑觀光、電子商務等新產業新業態，吸納更多農民就地就近就業，在提升農民職業技能水平的同時，促進農民收入多元化。尤其在經濟下行壓力加大的形勢下，更應充分挖掘現代農業的潛在優勢，培育發展多元化產業，為農民提供就業機會、拓展增收空間。

第四，與新的集體經濟發展形式結合起來。農村土地股份合作社、服務性合作社等的產生與發展，是農村組織形態的創新，為農村經濟發展注入了新動力，拓展了農村雙層經營體制的內涵。在清產核資的基礎上，保持集體資產的完整性，將集體經營性資產以股份或份額的形式量化到本集體成員，發展多種形式的股份合作，能夠使農民作為集體資產所有者、管理者、受益者的權益得到切實體現。

第五，與鄉村治理結合起來。完善農村集體產權制度，發展壯大農村集體經濟，不僅能夠改善農村基礎設施和提升農村公共服務，而且能夠夯實農村社會治理基礎。農村集體所有制以及在此基礎上產生的農村集體經濟組織，與村民自治相互補充，在基層黨組織的領導下，妥善處理村民委員會和農村集體經濟組織的關系，將村民委員會的自治功能和農村集體經濟組織的經濟功能區分開來。農村集體產權制度改革有利于促進鄉村治理主體權利關系的優化，使組織與個人的關系更加明晰，提升農民參與基層治理的意識與能力，豐富基層協商民主的有效實現形式，促進鄉風文明，對提升鄉村治理水平具有重要意義。■

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The Practical Exploration of the Reform of Rural Collective Property Right System： Based on the Investigation of 24 Villages （Communities） in 4 Provinces

ZHANG Hong-yu? HU Zhen-tong? HU Ling-xiao

Abstract： Based on the investigation of 24 villages（communities） in 4 provinces， this paper analyzes the practical exploration of the reform of rural collective property rights system from four dimensions. All localities have done a good job in implementing the reform work deployment and focusing on the key tasks of reform. The reform of rural collective property right system plays an important role in the high-quality development of agriculture， the improvement of farmers sense of gain and happiness， the upgrading of rural governance system and the strengthening of the CPCs grassroots leadership. The reform of the rural collective property right system is groundbreaking in giving farmers property rights， breaking through in sprouting a new organizational form in the countryside， and crucial in consolidating the CPCs leading position at the grass-roots level. To deepen the reform of rural collective property right system， we should strictly implement the requirements of the central government to promote the reform of rural collective property right system， properly handle the contradictions in the reform of rural collective property right system， and pay attention to the direction of the reform of rural collective property right system.

Key words： the reform of rural collective property right system; rural revitalization; high-quality development of agriculture

基金項目：國家社會科學基金重大項目“農村集體產權制度改革深化與經濟發展研究”（20ZDA045）;中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會軟科學課題“中國特色鄉村產業發展問題研究”（RKX2019051C）。

作者簡介：張紅宇，清華大學中國農村研究院副院長;胡振通，清華大學中國農村研究院助理研究員;胡凌嘯（通信作者），北京工商大學經濟學院講師。