我國(guó)公共資源交易改革發(fā)展歷程與啟示

殷方升 王怡然 何永家

提要：我國(guó)公共資源交易改革經(jīng)歷了交易市場(chǎng)建立與拓展階段、交易市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)探索階段和交易平臺(tái)整合統(tǒng)一階段等三個(gè)階段。文章通過(guò)梳理我國(guó)公共資源交易改革歷程，可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，為當(dāng)前深化公共資源交易平臺(tái)整合共享工作提供重要的借鑒。

關(guān)鍵詞：公共資源交易;公共資源交易平臺(tái);發(fā)展歷程

2019年3月，中央深改委審議通過(guò)《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為公共資源交易改革提供了重要指導(dǎo)和根本遵循。縱觀我國(guó)公共資源交易改革發(fā)展歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前深化公共資源交易平臺(tái)整合共享工作具有寶貴的借鑒意義。

一、我國(guó)公共資源交易改革的發(fā)展歷程

（一）公共資源交易市場(chǎng)建立與拓展階段

20世紀(jì)90年代初，國(guó)家開(kāi)始強(qiáng)調(diào)政府只從事公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資由市場(chǎng)決定。政府投資體制的調(diào)整，催生了一批有形交易市場(chǎng)。

1. 起源于有形建筑市場(chǎng)。最早出現(xiàn)的是由建設(shè)主管部門成立的建筑工程交易中心，從事建筑工程承包發(fā)包服務(wù)活動(dòng)，之后逐漸擴(kuò)展到其他建設(shè)工程，以及土地、礦產(chǎn)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域。

2. 由政府有關(guān)部門主導(dǎo)。如工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)出讓和政府采購(gòu)分別是由建設(shè)部門、自然資源部門和財(cái)政部門進(jìn)行管理，建立事業(yè)性質(zhì)的交易中心負(fù)責(zé)具體交易工作，但仍由行政主管部門行使監(jiān)督管理權(quán)，本質(zhì)上決策、執(zhí)行和監(jiān)督“三位一體”。

3. 管辦不分，易滋生腐敗。這種管理方式簡(jiǎn)單易行，但交易程序不規(guī)范，各個(gè)部門往往從自己利益出發(fā)，造成條塊分割、管辦不分、監(jiān)管難度大，容易滋生腐敗。

（二）公共資源交易市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)探索階段

這一時(shí)期，全國(guó)公共資源交易市場(chǎng)迅速發(fā)展，各地在實(shí)踐中不斷探索完善公共資源交易管理制度。

1. 兩部法律出臺(tái)為規(guī)范公共資源交易提供法律保障。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》先后出臺(tái)，針對(duì)交易活動(dòng)中存在的突出問(wèn)題，提出了具體規(guī)范的解決依據(jù)和途徑，為規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序提供了法律保障。

2. 紀(jì)檢監(jiān)察部門成為改革的主要推動(dòng)力量。2009年國(guó)家成立中央治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題工作領(lǐng)導(dǎo)小組，著力解決工程建設(shè)領(lǐng)域行政干預(yù)招投標(biāo)等突出問(wèn)題。2012年中紀(jì)委、監(jiān)察部召開(kāi)全國(guó)公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)，要求著力實(shí)現(xiàn)公共資源交易活動(dòng)的管辦分離，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)。同年，十七屆中央紀(jì)委七次全會(huì)明確提出，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和社會(huì)信用體系建設(shè)。

3. 各地在管理體制、完善制度方面展開(kāi)大膽的嘗試。遵循決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約的改革思路，各地積極探索，創(chuàng)建了由公管委、公管辦和公共資源交易中心組成的組織框架。“一委一辦一中心”的模式基本理順了各方之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了管辦分離、統(tǒng)一管理和依法監(jiān)督，現(xiàn)在全國(guó)很多地方采用這種管理模式。在制度建設(shè)方面，各地結(jié)合自身實(shí)際不斷完善交易規(guī)則，如2006年遼寧發(fā)布《遼寧省評(píng)標(biāo)專家和評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾磙k法》、2007年湖北出臺(tái)《湖北省招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等，通過(guò)制度建設(shè)將公共資源交易活動(dòng)納入規(guī)范化、制度化軌道。

4. 公共資源交易市場(chǎng)取得大發(fā)展大繁榮。據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委統(tǒng)計(jì)，截至2015年6月，全國(guó)縣級(jí)以上公共資源交易市場(chǎng)共有4000多個(gè)，其中單項(xiàng)交易市場(chǎng)2800多個(gè)，綜合性市場(chǎng)1200多個(gè)，2015年實(shí)現(xiàn)交易額超過(guò)20萬(wàn)億元。

（三）公共資源交易平臺(tái)整合統(tǒng)一階段

2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確，要整合工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)。2015年國(guó)辦印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》，標(biāo)志著公共資源交易改革進(jìn)入一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。

1. 改革思路更加明晰。此前國(guó)家文件中，都使用“公共資源交易市場(chǎng)”，從“市場(chǎng)”到“平臺(tái)”，標(biāo)志著公共資源交易改革思路發(fā)生了變化。“市場(chǎng)”一般指的是有形的、獨(dú)立的服務(wù)機(jī)構(gòu)，而“平臺(tái)”指的是綜合的、體系的、多方的、開(kāi)放的，不單指哪家或哪層次的服務(wù)機(jī)構(gòu)，一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)思維的改變，賦予了公共資源交易新的含義和使命。

2. 從上到下，多部門聯(lián)合，通過(guò)建章立制推動(dòng)公共資源交易平臺(tái)規(guī)范化建設(shè)。國(guó)家建立了公共資源交易平臺(tái)整合工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，研究協(xié)調(diào)平臺(tái)整合工作中的重大問(wèn)題，制定了《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》和《公共資源交易平臺(tái)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，系統(tǒng)規(guī)范了平臺(tái)運(yùn)行、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理制度。全國(guó)很多地方出臺(tái)公共資源交易平臺(tái)管理辦法，同時(shí)對(duì)公共資源交易制度文件進(jìn)行規(guī)范。

3. 平臺(tái)從分散到集中、信息專家資源從分割到共享、監(jiān)管從單一到綜合的局面初步形成。按照國(guó)家整合思路，到2016年底全國(guó)各類公共資源交易市場(chǎng)從4103個(gè)整合為500多個(gè)，交易市場(chǎng)數(shù)量減少了85%。平臺(tái)三大系統(tǒng)逐步實(shí)現(xiàn)交易信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、交換共享，大大方便了市場(chǎng)主體檢索和查閱。許多地區(qū)如江蘇省建立了統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)評(píng)審專家?guī)欤瑢?shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)專家資源的共享。在監(jiān)管方面，原來(lái)由單一的行政主管部門履行監(jiān)督職責(zé)發(fā)生改變，不同部門各負(fù)其責(zé)的綜合監(jiān)管體制正在推進(jìn)。強(qiáng)化信用監(jiān)管，健全守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，國(guó)家有關(guān)部門簽署了嚴(yán)重失信主體聯(lián)合懲戒的備忘錄，廣州市研發(fā)應(yīng)用公共資源交易綜合信用指數(shù)來(lái)規(guī)范市場(chǎng)主體行為。

4. 信息化技術(shù)成為公共資源交易改革的助推器。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的應(yīng)用，公共資源交易全流程電子化是大勢(shì)所趨，一些地區(qū)的交易項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全流程電子化，河南省公共資源交易中心推行全程不見(jiàn)面開(kāi)標(biāo)服務(wù)，貴州省推進(jìn)全省CA證書通用，大連市開(kāi)通投標(biāo)保證金電子保函系統(tǒng)，緩解投標(biāo)企業(yè)的資金壓力。快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)正在為公共資源交易帶來(lái)前所未有的變化。

二、重要啟示

（一）要堅(jiān)持公共資源市場(chǎng)化配置的改革方向，正確處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系

實(shí)踐證明，政府配置公共資源存在著市場(chǎng)價(jià)格扭曲、效率效益較低等問(wèn)題，而公共資源市場(chǎng)化配置，在提高利用效率和效益、轉(zhuǎn)變政府職能等方面收效明顯，因此公共資源交易改革方向是引入更多的市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)化手段，核心是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明確政府部門的職責(zé)定位。按照政府職權(quán)法定的原則，法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為，把該管的管好，該放的放開(kāi)，既不要越位，也不要缺位。

（二）要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)探索有機(jī)結(jié)合，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)公共資源交易改革

近年來(lái)，全國(guó)各地不斷解放思想，以提高資源配置效率效益為目標(biāo)，勇于探索，敢于實(shí)踐，從最初單一的、有形的交易市場(chǎng)，到建立集中統(tǒng)一的交易平臺(tái);從公共資源“現(xiàn)場(chǎng)交易”“線下交易”，到推進(jìn)交易全流程電子化;從單一部門的監(jiān)督到綜合監(jiān)督體系的建立，都是從實(shí)踐探索過(guò)程中及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)規(guī)律，并使之上升為黨和國(guó)家指導(dǎo)公共資源交易改革的方針、政策。黨的十八大后，國(guó)家將貴州等5個(gè)省（區(qū)）確定為整合試點(diǎn)，探索創(chuàng)新整合模式，為深入推進(jìn)平臺(tái)整合工作提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。黨的十九大后，公共資源交易改革進(jìn)入全面深化階段，為做好改革的頂層設(shè)計(jì)，中央深改委審議通過(guò)了《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了深化平臺(tái)整合共享的原則、目標(biāo)和任務(wù)，成為未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)公共資源交易改革的根本遵循。

（三）要強(qiáng)化公共資源交易平臺(tái)公共服務(wù)的職能定位，不斷提升公共資源交易服務(wù)質(zhì)量

關(guān)于公共資源交易平臺(tái)的職能定位問(wèn)題，在改革實(shí)踐中也走過(guò)許多彎路，一些地方賦予平臺(tái)行使更多的管理和監(jiān)督職能，有的平臺(tái)還取代招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從事招標(biāo)活動(dòng)，致使問(wèn)題頻發(fā)，也背離了公共資源交易改革的初衷。公共資源交易平臺(tái)一頭連接市場(chǎng)，另一頭連接政府，不是政府職能部門，所以不應(yīng)該具有管理職能，應(yīng)定位于服務(wù)機(jī)構(gòu)，使其具備鮮明的公共服務(wù)屬性。要嚴(yán)格按照《公共資源交易平臺(tái)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的要求，不斷健全咨詢、場(chǎng)地、信息、見(jiàn)證、專家抽取、檔案等服務(wù)，優(yōu)化服務(wù)流程，簡(jiǎn)化辦事程序，不斷提高平臺(tái)服務(wù)質(zhì)量和效率。

（四）要緊緊抓住創(chuàng)新交易監(jiān)管體制這個(gè)關(guān)鍵，正確處理綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)督之間的關(guān)系

針對(duì)目前存在的監(jiān)督職責(zé)不清、多頭監(jiān)管和監(jiān)管缺失并存等問(wèn)題，需要?jiǎng)?chuàng)新交易監(jiān)督管理體制，建立由行政部門、社會(huì)公眾和新聞媒體等組成的監(jiān)督體系，其中重點(diǎn)是要處理好綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)督之間的關(guān)系。行業(yè)監(jiān)督是指行政主管部門依據(jù)法律授權(quán)行使公共資源交易監(jiān)管職能，查處違法違規(guī)行為。綜合監(jiān)管指對(duì)進(jìn)入公共資源交易平臺(tái)的交易活動(dòng)實(shí)施全面監(jiān)管，從而解決某些環(huán)節(jié)缺位、交易規(guī)則不一等問(wèn)題。正確處理兩者之間的關(guān)系，要明確其職責(zé)權(quán)限和責(zé)任，堅(jiān)持分工與合作相結(jié)合，相互配合，共同構(gòu)筑橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

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（作者單位：遼寧省公共資源交易中心）