湖北省大碑灣灌區(qū)建設(shè)與管理現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策

孫少華，陳夢(mèng)婷，羅玉峰，賀軍鋒，張國(guó)華，謝崇寶，崔遠(yuǎn)來

(1. 沙洋縣大碑灣泵站管理處，湖北 沙洋 448264；2. 武漢大學(xué)水資源與水電工科科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，武漢 430072；3. 中國(guó)灌溉排水發(fā)展中心，北京 100054)

新中國(guó)成立以來，我國(guó)灌區(qū)不斷發(fā)展完善，截至2017年底，全國(guó)已建成設(shè)計(jì)灌溉面積133.33 萬hm2(2 000 畝)及以上的灌區(qū)22 780 處，耕地灌溉面積達(dá)3 748.3 萬hm2[1]。灌區(qū)作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村重要基礎(chǔ)設(shè)施，在保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。隨著人口的增長(zhǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水資源短缺的矛盾日益突出，灌區(qū)作為水資源利用的用水大戶，現(xiàn)狀灌溉面積的90%左右為地面灌溉，其用水效率目前還非常低[2]，用水短缺和用水現(xiàn)象并存。目前，通過大力推行灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、水資源合理調(diào)配、提高灌區(qū)管理水平等措施[3,4]，灌區(qū)正逐步實(shí)現(xiàn)水資源的合理利用。針對(duì)大碑灣典型大型灌區(qū)，本文通過簡(jiǎn)要回顧大碑灣灌區(qū)的發(fā)展歷史以及梳理大碑灣灌區(qū)在工程建設(shè)、用水管理和機(jī)構(gòu)管理方面的現(xiàn)狀與存在問題，結(jié)合當(dāng)前面臨的形式和挑戰(zhàn)，提出相應(yīng)發(fā)展對(duì)策。

大碑灣灌區(qū)地處湖北省荊門市東南部，同時(shí)位于漳河水庫三干渠灌溉區(qū)域的末端，總的地勢(shì)由西北向東南呈緩慢傾斜。灌區(qū)多年平均降水量為954.43 mm，多年平均蒸發(fā)量為1 029.62 mm，主要種植水稻、油料、小麥、棉花等作物，設(shè)計(jì)灌溉面積為3.02 萬hm2[5]。

大碑灣灌區(qū)內(nèi)部灌溉用水來源復(fù)雜，是一個(gè)典型的南方多水源灌區(qū)。灌區(qū)西側(cè)為漳河灌區(qū)，漳河水庫可通過三干渠向大碑灣灌區(qū)輸送灌溉用水，三干渠進(jìn)水閘最大流量可達(dá)60 m3/s，進(jìn)口閘底高程為108.39 m，出口閘底高程為108.39 m。灌區(qū)東側(cè)為漢江，常年水量充足，能夠?yàn)榇蟊疄彻鄥^(qū)提供充足的灌溉用水，但是由于漢江地勢(shì)相對(duì)灌區(qū)較低，需要借助提水工程將水位提升至一定高度進(jìn)行灌溉。灌區(qū)主要通過大碑灣一、二級(jí)泵站進(jìn)行提水灌溉，其中大碑灣一級(jí)站設(shè)計(jì)裝機(jī)14臺(tái)，總?cè)萘? 820 kW，揚(yáng)程30.5 m，流量21 m3/s；大碑灣二級(jí)站設(shè)計(jì)裝機(jī)8臺(tái)，總?cè)萘? 040 kW，揚(yáng)程28 m，流量達(dá)12 m3/s。沙洋縣大碑灣泵站管理處為灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

1 灌區(qū)發(fā)展歷史、現(xiàn)狀與問題

1.1 大碑灣灌區(qū)發(fā)展的歷史沿革

大碑灣灌區(qū)于1976年10月開始運(yùn)行，在原漳河灌區(qū)三干渠灌溉區(qū)域的基礎(chǔ)上通過在漢江邊上的馬良鎮(zhèn)引水并在大碑灣修建泵站增加灌溉面積而成，發(fā)展至今經(jīng)歷了以下階段。在1980年前，泵站抽水不收費(fèi)，農(nóng)戶用水沒有限制，導(dǎo)致大碑灣泵站抽水量巨大[6]；1980年后實(shí)行“按方收費(fèi)，戶賣村結(jié)”[7]，農(nóng)戶開始自發(fā)的以村為單位修建塘堰，以期減少對(duì)泵站抽水和水庫來水的依賴；2002年左右，大碑灣灌區(qū)進(jìn)行了稅費(fèi)改革，變更名目繁多的“農(nóng)業(yè)費(fèi)”為“農(nóng)業(yè)稅”，同時(shí)也將“戶賣村結(jié)”的收費(fèi)方式改為“戶賣戶結(jié)”；2006年，農(nóng)業(yè)稅取消，沙洋縣實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目[8]，對(duì)農(nóng)民自發(fā)投資建設(shè)的小型農(nóng)田水利設(shè)施，如塘堰、水井等給予一定比例的獎(jiǎng)補(bǔ)，大興小型水利建設(shè)使沙洋縣從漳河水庫的放水量急劇減少，導(dǎo)致大碑灣泵站、漳河水庫等大中型水利設(shè)施無法得到充分利用；2009-2011年，大碑灣泵站列入《全國(guó)大型灌溉排水泵站更新改造規(guī)劃》，對(duì)一、二級(jí)泵站進(jìn)行了機(jī)電設(shè)備更新改造，樞紐工程建設(shè)及配套完善部分渠系建筑工程。2012年后，大碑灣灌區(qū)管理處廣拓思路，創(chuàng)新了灌溉管理、水費(fèi)收取辦法，提高了水量水費(fèi)的回收率，同時(shí)大力推動(dòng)灌區(qū)節(jié)水改造工程，對(duì)大碑灣主渠(三干渠)開展襯砌工程。

1.2 大碑灣泵站灌區(qū)現(xiàn)狀與存在問題

(1)灌區(qū)設(shè)施老化不完善，現(xiàn)代化水平低。骨干渠道三干渠引水段長(zhǎng)度為51.22 km，依靠灌區(qū)續(xù)建配套工程對(duì)部分渠段進(jìn)行襯砌，但仍有部分渠段未襯砌(干渠18.16 km，分干渠7.23 km，支渠13.96 km)，影響輸水效率。由于三干渠與漳河灌區(qū)捆綁管理，導(dǎo)致大碑灣灌區(qū)在骨干渠道的修復(fù)改造工作中容易出現(xiàn)溝通協(xié)調(diào)的困難。大碑灣泵站改造后，技術(shù)和管理水平有所提高，但運(yùn)行管理和技術(shù)手段仍采用傳統(tǒng)的方式，現(xiàn)代化水平不高，不滿足新時(shí)期對(duì)泵站管理的更高要求。灌區(qū)內(nèi)渠系建筑物大多數(shù)修建于20世紀(jì)60年代或70年代，由于運(yùn)行不善，大多數(shù)設(shè)施老化失修嚴(yán)重灌區(qū)改造、續(xù)建及配套工程任務(wù)量大。近年來，依靠農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和小農(nóng)水等項(xiàng)目的資金支持，大碑灣灌區(qū)支渠和田間工程已得到部分改造，完成各類小型工程的建設(shè)和維護(hù)，2018年安排大碑灣灌區(qū)節(jié)水改造工程主渠(三干渠)襯砌長(zhǎng)度2.847 km，泥結(jié)石路面3.317 km，拆除重建機(jī)耕橋3座，拆除重建直灌口17座，新建清淤便道2座，但日常運(yùn)行維護(hù)和管理仍不夠。

(2)用水管理難度大，水費(fèi)征收困難。灌區(qū)灌溉水源復(fù)雜，用水管理難度大。泵站改造后，灌區(qū)逐漸取消了打井抽取地下水灌溉。目前，大碑灣灌區(qū)灌溉來水主要來源于天然降水、塘堰蓄水、漳河水庫來水和泵站抽水。在灌溉季節(jié)，當(dāng)天然降水無法滿足作物用水需求時(shí)，農(nóng)民首先考慮塘堰蓄水，其次是從漳河水庫放水經(jīng)由三干渠到達(dá)楝樹店的漳河水庫來水，最后是由大碑灣一級(jí)站以及大碑灣二級(jí)站從漢江抽水進(jìn)行補(bǔ)充灌溉的泵站抽水。塘堰蓄水由農(nóng)民自行管理，水庫來水和泵站抽水由大碑灣泵站管理處進(jìn)行管理和收取水費(fèi)，實(shí)行按方收費(fèi)。由于塘堰蓄水和節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣應(yīng)用，灌區(qū)灌溉用水量逐漸下降(如圖1所示)，導(dǎo)致灌區(qū)水費(fèi)收入下降。

圖1 大碑灣灌區(qū)不同水源歷史來水

根據(jù)大碑灣泵站費(fèi)用回收研究分析，泵站抽水由于需要開機(jī)提水繳納電費(fèi)，實(shí)際成本價(jià)約為0.226 元/m3，而目前的水價(jià)為0.05 元/m3，低于成本價(jià)78%，現(xiàn)行水價(jià)與成本價(jià)差別太大，導(dǎo)致泵站管理處連年虧損，無法達(dá)到收支平衡。另外，泵站作為一個(gè)特殊的大型水利設(shè)施，與大中型水庫可以兼職搞養(yǎng)殖增加收入不同，水費(fèi)是其唯一收入來源。而泵站開機(jī)抽水運(yùn)行成本高，無法面對(duì)單位太小的用戶，稅費(fèi)改革后實(shí)行“戶賣戶結(jié)”的方式，使得泵站需要與分散化的農(nóng)戶直接銜接，水費(fèi)征收耗費(fèi)大量人力，2018年大碑灣泵站水費(fèi)回收率僅達(dá)到90%，這與上游三干渠來水不充足，導(dǎo)致調(diào)度困難有關(guān)，同時(shí)也與收費(fèi)方式不妥、與三干渠及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通協(xié)調(diào)不夠有關(guān)。目前水費(fèi)征收正從直接對(duì)農(nóng)戶收取漸漸轉(zhuǎn)向以村為單位收取，減輕了基層工作人員的壓力，但仍存在水費(fèi)征收困難的問題。

(3)灌區(qū)管護(hù)機(jī)制不完善，末級(jí)渠道管理粗放。大碑灣泵站管理處人員多，編制少，經(jīng)濟(jì)困難。大碑灣泵站承擔(dān)既有防洪、排澇等公益性任務(wù)又有供水等經(jīng)營(yíng)性功能，屬于準(zhǔn)公益性水管單位。根據(jù)其經(jīng)營(yíng)收益狀況，雖然具有供水的經(jīng)營(yíng)性功能，但從財(cái)政收支情況來看，泵站管理處收入入不敷出，不具備自收自支的條件，屬于事業(yè)單位。目前，大碑灣泵站有42個(gè)財(cái)政編制，但在職員工有72人，編制不夠；由于大碑灣泵站受到各種自然及社會(huì)因素限制，無法像一般企業(yè)那樣以盈利為目的提供商品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。而財(cái)政撥款金額有限，導(dǎo)致管理處社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)欠繳、職工工資拖欠等債務(wù)沉重，財(cái)政困難。

田間工程管理粗放，灌溉效率低。灌溉水源輸送到斗渠后，由農(nóng)戶一家一戶自行灌水，由于缺乏統(tǒng)一的管理，農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)單薄，存在大水漫灌、串灌等較為粗放的灌溉方式，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

2 思考與建議

(1)全力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)灌區(qū)建設(shè)，提高灌區(qū)現(xiàn)代化水平。加大灌區(qū)工程的建設(shè)與管理，全面推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)灌區(qū)建設(shè)，提高灌區(qū)現(xiàn)代化水平。在加大灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資時(shí)，還應(yīng)考慮一定區(qū)域內(nèi)水利建設(shè)的總體效益，將不同類型的農(nóng)田水利工程看作一項(xiàng)整體系統(tǒng)工程。對(duì)于灌區(qū)骨干工程，應(yīng)將大碑灣灌區(qū)作為單獨(dú)灌區(qū)進(jìn)行投資和建設(shè)，使大碑灣灌區(qū)內(nèi)部渠道、泵站、塘堰、田間工程等為農(nóng)田灌溉服務(wù)的不同類型的水利工程構(gòu)成一個(gè)協(xié)調(diào)互補(bǔ)的系統(tǒng)，提高各水利工程的效益。對(duì)于支渠以下田間工程，應(yīng)加大對(duì)支渠以下及田間工程的改造建設(shè)力度，完善項(xiàng)目投資方式，簡(jiǎn)化小型水利工程項(xiàng)目投資過程，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)水稻節(jié)水灌溉技術(shù)、管灌、滴灌、噴灌等高新節(jié)水技術(shù)的推廣。

(2)積極進(jìn)行水價(jià)改革，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求。大碑灣灌區(qū)現(xiàn)行水價(jià)過低，加上水費(fèi)征收困難，造成泵站運(yùn)營(yíng)不善，財(cái)政問題突出。所以需要積極進(jìn)行水價(jià)變革，創(chuàng)新水費(fèi)征收方法。第一，積極推動(dòng)水費(fèi)改革優(yōu)化，使之逐步達(dá)到成本價(jià)；第二，改革現(xiàn)行水費(fèi)計(jì)收管理方法，泵站管理處負(fù)責(zé)管理和收取漳河來水及泵站抽水輸送至骨干渠道的水量和水費(fèi)，而支渠以下則進(jìn)行市場(chǎng)化管理，建立灌區(qū)水權(quán)交易市場(chǎng)，使農(nóng)民意識(shí)到水的商品屬性，逐步建立農(nóng)業(yè)灌溉的買賣意識(shí)，發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性。

(3)積極推進(jìn)灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)改革，探索新型水利組織形式。積極推進(jìn)灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)改革，定性大碑灣泵站管理處為特殊準(zhǔn)公益事業(yè)單位，參照有關(guān)部門下發(fā)的方案，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際運(yùn)行情況，合理確定事業(yè)財(cái)政編制，解決泵站管理處人員編制問題。另外，為確保泵站的正常運(yùn)行，政府應(yīng)設(shè)立用于泵站管理、維護(hù)的專項(xiàng)資金，作為大中型泵站抽水抗旱的保證金或電費(fèi)補(bǔ)貼。

探索新型水利組織形式，可成立供水公司承包支渠以下的農(nóng)業(yè)用水，由供水公司進(jìn)行統(tǒng)一管理，進(jìn)行水費(fèi)征收、與水管單位協(xié)調(diào)放水事宜以及對(duì)田間工程進(jìn)行建設(shè)維護(hù)，并提供專業(yè)灌溉服務(wù)，提高灌溉用水管理水平。

3 結(jié) 語

碑灣灌區(qū)是一個(gè)典型的南方多水源灌區(qū)，它對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的影響，由于自然條件和歷史原因，灌區(qū)內(nèi)部仍存在工程建設(shè)、用水管理、機(jī)構(gòu)管理等方面的問題。因此，政府和管理者應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新改革，引進(jìn)先進(jìn)的管理理念和技術(shù)手段，全面推進(jìn)現(xiàn)代化灌區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)灌區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮灌區(qū)效益。

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