浙江省營商環境建設相關政策研究及建議

劉延朝　阮祚旻

摘要：營商環境就是生產力，營商環境是經濟新常態下激發市場活力核心力量，進而對經濟發展有顯著的促進作用。浙江近年來在營商環境建設方面取得了較好的成績，本文通過對浙江省2015年～2019年的營商環境相關政策進行研究分析認為，浙江省應注重在政策制定時部門間的協調性，注意界定責任界限、科學監管方式，加大合同執行力度，降低企業各方面成本。

關鍵詞：營商環境;政策文件;內容分析

中圖分類號：F062.9文獻識別碼：A文章編號：2096-3157（2020）15-0111-03

一、引言及文獻綜述

近年來，我國持續深化“放管服”改革，在改革進程中，李克強總理多次強調營商環境就是生產力，聚焦市場主體關切優化營商環境，才能有效激發市場活力。浙江省作為深化“放管服”改革的優等生，在萬博新經濟研究院和第一財經研究院等多方機構聯合研究和發布的《2018中國省級行政區營商環境指數評價報告》中，以78.53分的營商環境指數總分排名第四（劉哲等，2019）。

營商環境的相關要素有商業活動方面的監管程序的復雜程度、法律制度的完善程度、政府的運作能力、行政透明程度以及地方時局的穩定程度，甚至包括氣候、地理、經濟政策、通商歷史等。雖然營商環境的具體概念沒有統一的定義，但都將營商環境公認為是投資者在進行投資選擇時要考慮的重要環節（張威，2017）。而營商環境的建設，關鍵是選擇適應本地區本階

段發展要求改革方向，并通過分析政策間的關系網絡來構建一個協調高效的政策體系，使得政策能夠發揮出應有的效果。公共政策理論強調，政策體系較為且復雜時，體系內的各政策之間的協同問題就愈發重要，而針對政策體系的協同問題研究主要是向決策者提供政策科學性建議（謝明，2015）。[3]

近年來，學術界對營商環境的相關研究也更加深入。張波（2016）通過對世界銀行企業營商環境指標進行分析，探討我國與發達國家在營商環境指標制定上存在的一些差距，提出改善我國營商環境指標改革要走行政改革和司法改革兩條路徑。李雪靈等（2012）對制度環境與尋租活動之間的關系進行了理論和實證研究，認為抑制尋租活動不僅需要短期內正式制度的建設和完善，更需要非正式制度中文化與價值觀的長期培育和改進。董志強等（2012）以世界銀行發布的我國30個大城市的營商環境數據，分析得出良好的城市營商軟環境對城市經濟發展有顯著的促進作用。史長寬等（2013）選取了30個省級橫截面數據，研究分析各省營商環境指標與進口之間的關系，發現各省商業機構的運營開始時間越早，進口擴大越良好。張威（2017）分析了我國營商環境在各方面的不足，提出要在制度方面對企業經營進行合理放寬，全面改進政府責任履行能力與服務水平。錢錦宇等（2019）從政府機構改革出發通過功能定位及路徑分析，認為政府工作重點在于提高市場監管績效、維護市場自由競爭機制和降低市場交易成本的公共服務水平。孫玉山等（2018）通過梳理納稅服務現代化發展現狀和存在問題，從有效治理角度提出推進納稅服務現代化的發展方向和實現路徑。

綜上，不同學者從必要性，指標，數據分析，演變邏輯等方面對于營商環境進行了研究，但是相關研究多為國家層面上的，較少具體到地方政策，政策研究連續性較差且時效性不足。因此，本文在政策收集整理的基礎上，對浙江省2015年～2019年的營商環境政策進行研究，采用社會網絡分析等方法，尋找政策體系存在的問題并提出相關建議。

二、政策文件來源分析

以浙江省與營商環境建設相關的政策為研究對象，政策主要源于浙江省政府、浙江省商務廳、浙江省財政廳、浙江省市場監督管理局等政府職能部門。為了提高對政策文件分析的時效性，重點整理2015年～2019年的政策文件，并剔除目前已經失效的文件。同時通過對所有有效的政策文件進行詳細閱讀，剔除與營商環境、企業、市場等關鍵詞關聯性較弱的文件，最終遴選出浙江省營商環境建設相關政策文件37份。

整理37份浙江省政策文件發現，有17個行政部門參與營商環境相關政策制定發布，聯合發文政策有8份。其中省商務廳、省財政廳、省市場監督管理局、省政府辦公廳發揮著重要作用。省商務廳和省市場監督管理局各參與10份政策制定，占最大比重;省政府辦公廳參與7份政策制定，總體上看，浙江省營商環境相關政策制定部門較為多樣，由商務廳和省市場監督管理局制定的較多，省財政廳與省政府辦公廳參與制定數量次之。由兩個及兩個以上行政部門聯合制定的政策有8份，反映出浙江在營商環境相關政策制定過程中部門間的協同配合較少。

三、政策內容分析

1.政策主題詞分析

對37份政策文本進行預處理如刪除發文機關、接收單位以及政策發布時間等無實際意義內容），借助ROSTCM6軟件對兩階段政策文本進行整合并對TOP20高頻主題詞進行提取作進一步分析浙江營商環境政策關注重點，具體見表所列。

主題詞中“信用”在37份政策中出現頻次最高，與信用建設相關的政策文件數量也最多，說明浙江在營商環境建設過程中更重視信用體系的建設;“執法”“規范”等主題詞集中反映了浙江在達到的建設目標是規范法治的市場環境;“最多跑一次”的概念最先由浙江提出來，其較高頻次的出現也表明“最多跑一次”的觀念貫穿始終。另外，“簡化”“互聯網+”“整合”等主題詞都是相輔相成，是簡政放權改革過程中不可缺少的手段。

2.政策內容分析

在營商便利化方面，圍繞“放管服”改革和“最多跑一次”改革，浙江省出臺了一系列簡政放權的措施，為企業創辦降低了時間和經濟成本。優良營商環境的本質就是通過降低企業各方面成本來加強企業在地方經營的獲得感。為企業的投資行為進行“松綁”;通過“證照分離”改革，結合多證合一，減少企業入市財務負擔和時間成本;以屬地受理制度改革強化政府職能變革、辦事流程改革，通過受辦理分離，進一步幫助企業提升辦事效率;通過科學空間布局，合理安排工業用地結構和規模，為民營企業騰出發展空間;出臺了包括小微企業普惠性稅收減免和針對跨境電商經營主體的財政補助、稅收減免。

在營商環境法治化方面，關于融資擔保、小額貸款保證保險、市場公平競爭審查、不正當競爭行為罰款等措施較多，保證貸款獲得和投資者部分權益，但對相關合法權利保障、糾紛調解、少數投資者保護方面缺乏政策指導，合同執行相關的政策保障較少。另外法治化的營商環境，需要在建立法律法規與降低交易成本的監管程序兩方面同時進行。同時，管理要有張有弛，既要提供良好監管，又要保持企業活力。

在營商環境國際化方面，除了對外來投資的相關扶持政策外，在貿易流通方面，以商貿物流標準化、商務誠信體系標準化，電子服務標準化來深化國際交流合作。其中“互聯網 + 政務服務”的改革，改善了企業與各國貿易時要面對的政策兼容問題。另外，通過改善指標體系的公開透明性，提高跨國交易效率，減少雙方貿易摩擦，推進經濟全球化進程。

3.政策關鍵詞關系分析

對浙江營商環境政策進行量化處理，將遴選得到的政策每一份進行分析，提取出與營商環境相關的政策關鍵詞。然后將同近義詞進行歸類合并，如將“簡化”歸并至“簡政放權”項下，以保證其有效性。然后，利用Excel對在同一份文件中出現的兩個及以上關鍵詞的次數進行統計，生成浙江省營商環境政策的 19×19共詞矩陣。最后，采用Ucinet6內部集成的Netdraw生成浙江省促進營商環境政策的社會網絡關系圖，其中每一個節點表示政策重點，節點之間的連線表示兩個政策節點存在聯系，如圖1所示。

由圖1分析可知浙江省政策中處于核心地位的關鍵詞是“降低成本”“簡政放權”“優化服務”“互聯網+”。由此可見，浙江省政策文件明顯反映出為建設營商環境所采取的行動主要目的是減少企業成本;主要手段是利用互聯網對執政過程進行精簡優化，來給企業創造優良的發展環境。其主要打造的就是服務平臺，以吸引更多的企業入駐。此外，一方面，通過信用平臺建設與建立推動市場交往和保護公眾利益的法律法規來保證營商環境法治化;另一方面，對輕微違法行為實施的告知承諾制，其目的是使市場監管富有彈性。

四、相關建議

1.界定政策責任劃分，防止政策細節模糊

浙江省參與營商環境政策制定上存在“政出多門”的現象，各部門間的協同配合較少的情況也同時存在。另外，雖然部門間聯合發文避免了部門間管理的沖突，但是也造成了政策制定的條款細節缺失、政策實施過程中多頭管理等問題。因此，為避免“政出多門”而采取聯合發文的同時，又要對責任進行清晰的界限劃分。另外，要在聯合發文的政策對條款進行詳細解讀，防止政策細節模糊。

2.關注經營主體和基層公務人員

在企業開辦和相關手續辦理等方面，一系列政策的出臺以需求和問題為導向，減少企業開辦、許可獲得時間，深化準入創新。但一味地精簡環節、壓縮時間、簡政放權對部分經營主體和基層公務人員也是一種挑戰。應關注既有經營主體的穩定性和生存能力，另外對基層公務人員相關工作進行業務培訓以及生活和心理上的支持。

3.強化市場監管，實現科技創新

關于營商環境法治化，浙江省在信用體系建設方面開展了很多相關工作，懲罰與獎勵并用，規范監督與告知承諾制結合，使市場監管有張有弛，保證了良好監管與市場活力。建議強化市場監管科學化，創新監管方式，結合互聯網和大數據分析技術，實現智能監管。健全市場監管責任制，必要時責任到人。

4.加大合同執行力度，降低企業成本

合同執行和少數投資者保護方面涉獵不足，合同執行帶來的時間和財務成本往往非常高，在加強失信懲罰機制的同時，怎樣使合同被執行人盡快履行合同還缺乏強有力的措施，例如終身追責制落實到民企、執法部門對被執行人定期詢問等。另外，樹立多元包容的社會風氣，盡量通過雙方談判的方式以最小成本解決糾紛，提高解決商事糾紛訴訟效率。

參考文獻：

[1]劉哲，張海冰.中國31個省級行政區營商環境評價報告[J].國際融資，2019，（01）：12～17.

[2]張威.我國營商環境存在的問題及優化建議[J].理論學刊，2017，（05）：60～72.

[3]謝明.公共政策導論[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

[4]張波.企業營商環境指標的國際比較及我國的對策[J].經濟縱橫，2006，（10）：62～65.

[5]李雪靈，張惺，劉釗，等.制度環境與尋租活動：源于世界銀行數據的實證研究[J].中國工業經濟，2012，（11）：84～96.

[6]董志強，魏下海，湯燦晴.制度軟環境與經濟發展——基于30個大城市營商環境的經驗研究[J].管理世界，2012，（04）：9～20.

[7]史長寬，梁會君.營商環境省際差異與擴大進口——基于30個省級橫截面數據的經驗研究[J].山西財經大學學報，2013，35（05）：12～23.

[8]錢錦宇，劉學濤.營商環境優化和高質量發展視角下的政府機構改革：功能定位及路徑分析[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2019，49（03）：86～93.

[9]孫玉山，劉新利.推進納稅服務現代化營造良好營商環境——基于優化營商環境的納稅服務現代化思考[J].稅務研究，2018，（01）：5～12.

[10]宋林霖，何成祥.優化營商環境視閾下“放管服”改革的邏輯與推進路徑——基于世界銀行營商環境指標體系的分析[J].今日海南，2018，（08）：29～33+36.

[11]The World Bank Group.Doing Busness[EB/OL].http：//doingbusniness.org/，2019-11-20.

作者簡介：

1.劉延朝，杭州師范大學碩士研究生;研究方向：公共政策。

2.阮祚旻，杭州師范大學碩士研究生;研究方向：技術創新與產業轉型升級。