鄉村振興戰略下實用性村莊規劃編制探索

摘 要 村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的重要抓手，關乎著鄉村能否實現全面振興。而現行的村莊規劃存在規劃落地實施性差、農民參與性不高、多規交叉打架、管理實施缺位等問題，已不能適應新時期鄉村振興戰略的需求。本文通過反思現行村莊規劃的問題，重新審視新時期村莊規劃的新要求，并以湘潭高新區為例，探索實踐新時期實用性村莊規劃的編制路徑，有效指導美麗鄉村建設，助推鄉村全面振興。

關鍵詞 鄉村振興;多規合一;村民主導;剛彈相濟;簡明實用

村莊作為農村居民生活和生產的聚集點，是鄉村振興中重點考慮與提升的要素。在鄉村振興戰略背景下，如何適應新時代國土空間規劃體系的要求，編制“多規合一”的實用性村莊規劃，值得我們深思和探討。針對當前現行村莊規劃存在的問題，文章結合湘潭高新區村莊規劃編制實踐，探索新時期國土空間規劃體系中實用性村莊規劃的編制路徑。

1現行村莊規劃的反思檢討

近年來，全國各地積極響應鄉村振興戰略，全力推進村莊規劃編制工作，基本實現了村莊規劃的“全覆蓋”，在改善鄉村居住條件、村容村貌方面起到了一定的積極作用。但由于鄉村地區的復雜性，設計單位的參差不齊，特別是自上而下“運動任務式”的編制模式，使得現行村莊規劃難免存在各種各樣的問題。如沒有真實反映出村莊自身建設發展訴求，脫離了鄉村實際;過于強調領導的主觀意志，而忽視村民切實改善的需求;村莊基礎數據不全，存在交叉打架的現象;編制費用不高，造成村莊規劃成果質量不高;村莊規劃管理薄弱，造成規劃監管缺位比較嚴重。

2新時期村莊規劃的重新審視

通過對鄉村振興、農村土地改革、國土空間規劃體系、實用性村莊規劃等一系列國家政策文件的梳理審視，不難發現這些政策文件對于村莊規劃編制提出了新的要求。新時期的村莊規劃必須堅守底線約束，統籌生態保護修復，要充分發揮好村民主體作用，因地制宜、分類編制，嚴格用途管制，實現多規合一[1];要聚焦重點，著重村民關注的交通出行、公共設施、村民建房等人居環境內容;要量力而行、有序推進、應編盡編，不能片面追求村莊規劃快速全覆蓋;規劃成果表達要簡明，讓當地村民看得懂、記得住、用得了，具有實用性和可操作性，不能成為“墻上掛掛”的藝術品和“深鎖屜柜”的珍藏品，要讓村民看到村莊規劃的實效，感受到村莊規劃帶來的獲得感[2]。

3湘潭高新區的探索實踐

（1）精細調研，摸清現狀資源底數。深入國土、規劃、住建、農業、水利等相關職能部門，收集掌握自然環境、地質災害、人口經濟、土地用途、政策要求等基礎資料。通過駐村蹲點進行實地踏勘、入戶走訪發放調查問卷、座談交流填寫調研表格等多種方式，詳細了解村莊發展歷史人文和風土人情，充分聽取村民訴求。梳理整合各類現狀資料情況，摸清現狀資源底數，構建全域要素精細底圖，挖掘鄉村多元價值。

（2）導向引領，明確未來發展路徑。以問題、目標和為民導向為引領，深入剖析現狀存在的問題，針對問題因地施策。量化目標指標，以約束性、引導性兩種指標類型，共同進行管治。從村民最急需解決的問題入手，重點改善村莊人居環境、優化產業結構、完善公共和基礎設施。建設一個管理有序、服務完善、環境優美、文明祥和、富有活力、特色鮮明的城郊旅游型城鄉新空間。

（3）三產融合，推進鄉村產業振興。依托綠心郊野公園的生態資源優勢，立足綠心產業準入門檻，培育新產業新業態，承接城市功能外溢，推動要素跨界配置和產業有機融合，努力形成“以農促旅、以旅強農、農旅融合、城鄉互動”的產業發展格局。以休閑農業、康養旅游和文化創意為主導產業，形成“兩帶六區、城鄉相融”的產業布局結構。一方面引入“農業+科技”“農業+旅游”，打造都市高效農業聚集區，樹立自身的品牌。另一方面逐步清退區域內污染工業，發展康養旅游、休閑度假等新業態。

（4）科學布局，引導建設用地減量。劃定三區四線，優化協調開發與保護空間，控制建設用地總量，科學調整國土空間布局，校核空間形態和土地用途邊界，以土地整治實現空間要素的布局轉換，實現多規合一。充分反映村民訴求意愿，保障鄉村的產業發展、道路交通、公共和基礎設施、住房布局的建設需求，切實保障改善民生;整合集成土地、生態補償、農田水利等政策，落實土地整理、廢棄地復墾利用、城鄉建設用地增減掛鉤、“空心房”整治、高標準農田建設、煤灰池治理、綠心污染項目退出等項目安排，盤活存量，引導建設用地減量發展，探索“留白”機制，增加規劃的可操作性。

（5）特色塑造，建設美麗田園鄉村。充分落實了農村“雙改”工作的要求，深入挖掘當地人文資源，充分發揮綠心郊野公園的生態優勢，統籌山、水、林、田、路、村六大鄉村要素，從農房整治、土地整治、庭院整治、道路整治、環境衛生整治、村莊風貌整治六個方面，塑造鄉村風貌，留住鄉土味道，再現高新區的文化風韻和民俗風情，形成村、山、水、林、田相互交融、交相輝映的自然生態景觀系統，打造獨具特色的湘潭現代版“富春山居圖”。

（6）規范管治，明確建設控制引導。尊重村民意愿，按照“一戶一宅、建新拆舊”的原則，明確村民建房選址、規模、強度和風貌要求，嚴格實行鄉村建設規劃許可制度，引導規范村民建房。積極引導集中建房，禁止占用基本農田，優先閑置地，嚴格控制宅基地面積。宜采用簡約風格，色彩清新淡雅，體現鄉土氣息，以坡屋頂為主，嚴禁采用仿歐、亮色系色彩。

4實用性村莊規劃編制的思考體會

（1）精細調研，理清上下需求。在缺少對鄉村進行實質性研究和深層次認識的前提下，機械套用城市管理模式，必然會導致血水不相容的問題。因此，精細化調研工作顯得尤為重要。不僅要深入村莊進行實地踏勘，深度剖析村莊存在的問題，自下而上理清村民的需求，還要深入各級政府部門，掌握新的政策要求和施政意圖，自上而下符合政府的管控要求，形成上下多級聯動模式，既反映政府的施政目標，又解決村民的實際訴求。

（2）多規合一，形成一張藍圖。一直以來，村莊建設規劃、村土地利用規劃等空間規劃各成體系，相互之間存在底數不一、內容交叉、無法協調的問題，導致許多建設項目落地實施困難，難以適應鄉村振興的新要求。因此，在當前背景下，“多規合一”既是解決村莊現實問題的需求，更是村莊規劃客觀科學理性的進一步思考，形成反映民聲、落實要求、指導建設的一本規劃、一張藍圖至關重要。

（3）聚焦重點，不要貪大求全。實用性村莊規劃要分清主次，聚焦重點。重點關注村莊的人居環境改善，重點解決用途管制、生態保護修復與綜合整治，不要貪大求全。不同類型的村莊，內容偏向和深度有所不同，城郊融合類村莊重點考慮城鄉的融合發展，特色保護類村莊重點考慮保護、利用和發展之間的關系，集聚提升類村莊重點考慮村莊人居環境的提升，搬遷撤并類村莊重點加強生態保護與修復，其他類村莊重點統籌村民建房和用途管制[3]。

（4）突出特色，防止千村一面。鄉村之美，美在它超群脫俗的氣質和特色鮮明的個性。要充分結合村莊原有的自然稟賦和風土人情，把鄉村的民俗風情和田園氣息真正展示出來，發揮特色優勢，找準特色產業，不盲目跟風，打造出多姿多彩、別有韻味的美麗鄉村，防止“千村一面”、千篇一律。

（5）剛彈相濟，守底線留機動。三分規劃，七分管理。采取剛彈相濟的管控措施，可以減少規劃實施過程中出現頻繁修改，維護規劃的權威性，提高規劃的可操作性。堅守底線約束，嚴控建設用地規?？偭?，嚴格土地用途管制，在剛性約束底線的前提下，設置彈性“留白”區，為未來預留一定的機動指標和空間。

（6）有序推進，切勿一哄而上。村莊規劃是村莊未來一定時期內進行各項建設的法定依據，其重要性不言而喻。因此，村莊規劃編制要結合自身的經濟水平和村莊的條件需求，量力而行，務實有序推進，應編盡編，切勿一哄而上，片面追求快速全覆蓋。要保障村莊規劃的品質，真正發揮頂層設計作用，全力助推鄉村全面振興[2]。

（7）成果簡明，重實施強管理。村莊規劃的服務對象是當地村民，專業性很強的村莊規劃成果，村民很難看懂，更別說拿去使用。因此，村莊規劃成果要簡單明了、通俗易懂，讓村民看得懂、記得住。要注重規劃的實施，不能只編制不實施，要讓村民看到規劃帶來的獲得感，從而才能激發村民的參與熱情。

5結束語

鄉村振興離不開美麗鄉村，美麗鄉村建設更離不開實用性村莊規劃的指導。在新時代國土空間規劃體系下，只有堅持村民主體地位，理清上下需求，以問題、目標和為民為導向，堅守底線約束，嚴格用途管制，聚焦重點、突出特色、多規合一、剛彈相濟，才能編制出科學實用的村莊規劃，才能有效指導美麗鄉村建設，助力鄉村全面振興。

參考文獻

[1] 中共中央、國務院.關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見[ED/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm.

[2] 自然資源部辦公廳.關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知[ED/OL].http：//www.jdxmgl.com/enrollment_view.aspx？TypeId=184&Id=598&FId=t27：184：27，2019-6-28.

[3] 湖南省自然資源廳.湖南省村莊規劃編制技術大綱（試行）[ED/OL].http：//www.doc88.com/p-6562589768189.html，2019-5-5.

作者簡介

王歡（1987-），男，湖南湘潭人;學歷：本科，職稱：工程師，注冊城鄉規劃師;現就職單位：湘潭市建筑設計院，研究方向：國土空間規劃。