社會主義革命和建設時期黨內法規建設探析

黨內法規作為黨的制度建設的基礎，在黨的建設過程中發揮著不可替代的長效性、規范性作用。強調馬克思主義政黨的規則、紀律、決議等內容是馬克思主義理論的內在要求。中國共產黨成立之初，就十分重視黨的制度、組織和紀律建設。1921年7月頒布的《中國共產黨第一個綱領》，對于黨員的義務、黨員的發展、黨組織的設立和監督等進行了規定，可以看作是中國共產黨制定黨內法規的起點。新中國成立以后，中國共產黨在領導全國人民進行社會主義革命和建設的進程中，注重保持黨的先進性和提升黨員干部的素養，重視發展黨的組織和建設良好的黨內政治文化，并以黨內法規建設為路徑對這些問題有針對性地進行回應，取得了一系列重要成果。厘清這一時期黨內法規的沿革，總結其經驗和教訓，對于新時代加強黨內法規建設具有重要意義。

一、社會主義革命和建設時期黨內法規建設的探索

中國共產黨在社會主義革命和建設時期所制定頒布的黨內法規，同這一時期黨的各項工作和重點任務相呼應，與國家和社會發展情況有著密切聯系。從黨內法規的制定和實施情況看，大體上可以將這一時期分為規模建設、調整徘徊、制度虛置和扭轉變革四個階段。

（一）規模建設階段（1949年—1956年）

新中國成立后，中國共產黨從領導人民奪取全國政權而奮斗的黨成為一個領導著全國政權并長期執政的黨，在這一過程之中，部分黨員干部的觀念多少仍帶有一些封建思想和官僚思想，這影響著黨的純潔性和革命性。針對黨內存在的錯誤思想和不良作風，中共中央于1950年5月頒布《中共中央關于在全黨全軍開展整風運動的指示》，要求“首先整頓干部作風”“有領導有組織有準備地進行整黨整干工作”[1]p217、218，并在該月發布《中共中央關于發展和鞏固黨的組織的指示》，總結新中國成立以來黨的組織工作的優點和缺點，對接下來的組織工作如發展黨員的重點、黨員成分的比例、公開建黨方式等問題進行規劃，在黨的組織建設歷程中起到了重要作用。

同時，供給制和工資制并行也帶來了問題，加上抗戰時期就存在的單位機關小金庫，許多管理制度尚未得到建立和完善，出現了像劉青山、張子善這樣的極端腐敗分子，給黨和國家事業造成了巨大損失。除了通過開展“三反”“五反”和增產節約運動來鏟除社會腐敗的“土壤”之外，有必要進一步采用黨紀甚至國法來兜底，從制定黨內法規入手強化黨員的紀律意識、廉潔意識。中共中央決定開展“三反”運動后，制定實施《中共中央關于“三反”運動和整黨運動結合進行的指示》（1952年2月）、《中共中央關于在“三反”運動中黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤給予黨內處分的規定》（1952年3月）、《中共中央關于在“三反”運動的基礎上進行整黨建黨工作的指示》（1952年5月）等與之相關的黨內法規。此外，黨內法規在黨的組織、宣傳教育、黨員管理、作風建設等方面也進行了規定。具體情況見表1：

這一時期黨內法規呈現出功能性特點，是從初步探索逐步走向系統性建設的重要一步。一方面，我們黨根據出現的新情況及時靈活運用黨內法規文件來約束或指導黨的各級組織和全體黨員，起到了管黨治黨的作用;另一方面，我們黨統領國家各項工作，有效彌補國家初創時期因法律體系尚未形成出現的一些混亂。最為明顯的例子，就是在制定有關反腐、強調紀律等黨內法規之后，結合充分的實踐經驗積累，1952年4月出臺《中華人民共和國懲治貪污條例》，實現黨內法規和國家法律之間的良性互動。

（二）調整徘徊階段（1956年—1966年）

1956年9月，黨的八大召開，頒布了新中國成立以來的第一部黨章，強化了黨內監察和監督。一是把黨的七大黨章中對于監察委員會較為模糊的設定，明確為“黨的中央委員會，省、自治區、直轄市、自治州委員會和縣、自治縣、市委員會，都設立監察委員會”[2]p118;二是調動全體黨員和黨組織積極性和創造性，增加黨內溝通，促進黨的健康發展;三是強調“黨的團結和統一，是黨的生命，是黨的力量的所在”[3]p101;四是把黨員的權利從之前的4項增加到了7項，要求各級黨組織的負責人尊重黨員的各項權利。

黨的八大之后，黨內民主在短暫時期內得到一定加強。1957年4月《中共中央關于整風運動的指示》提出“從團結的愿望出發，經過批評和自我批判，在新的基礎上達到新的團結”[4]p223的方針。針對整風座談會上所反映的問題，中共中央頒布《關于各級領導人參加體力勞動的指示》等文件，強調要“發揚我們黨聯系群眾、艱苦奮斗的傳統”[4]p232。但是，之后風向轉變，《中共中央關于組織力量準備反擊右派分子進攻的指示》發布后，“左”傾思想不斷干擾著原本較好的黨內法規生態。盡管在1962年黨的八屆十中全會通過《關于加強黨的監察機關的決定》，但是此時黨內民主環境受到破壞，個人崇拜不斷抬頭，黨內法規的執行情況不容樂觀，黨內法規建設在不斷調整與徘徊中艱難地探索前進。

（三）制度虛置階段（1966年—1976年）

“文化大革命”期間，思想僵化，個人崇拜盛行，正確的思想路線被拋擲一邊。黨內法規制度被踐踏，不能發揮應有作用，進入一種虛置狀態。1969年4月黨的九大通過的《中國共產黨章程》（簡稱“九大黨章”）是“文化大革命”時期頒布的第一部黨章。九大黨章在總綱之中加入“林彪同志是毛澤東同志的親密戰友和接班人”[2]p84，黨員的權利也被取消，還刪除了八大黨章中“黨的監察機關”一章，這嚴重破壞了黨內民主制度，使得黨的監察工作無法可依、無章可循。1973年8月，黨的十大通過的《中國共產黨章程》（以下簡稱“十大黨章”），整體上和九大黨章在結構及基本內容上沒有較大差異，雖然在“黨的組織原則”中突出了民主集中制和黨的紀律問題，但是在當時并沒有得到很好地執行。

（四）扭轉變革階段（1976年—1978年）

粉碎“四人幫”之后，“兩個凡是”錯誤方針成為籠罩在黨內思想的陰云，遲滯著思想的解放。但是，思想理論戰線上撥亂反正、正本清源配合組織上的廣泛清查、恢復建立不斷開展，黨內的法規制度不斷恢復。1977年8月，黨的十一大召開，這是結束十年內亂之后召開的第一次黨的全國代表大會。十一大黨章對于九大黨章和十大黨章行了大規模修改。十一大黨章在總綱之中明確寫入“在本世紀內，黨要領導全國各族人民把我國建設成為農業、工業、國防和科學技術現代化的社會主義強國”[2]p96，“堅持民主集中制的組織原則”，“認真執行無產階級的‘任人唯賢的干部路線”[2]p98，在“黨員”一章中重新規范入黨程序，并對黨員的紀律處分進行詳細規范，防止黨員受到非公正處分。盡管這一時期黨內法規受著慣性思維的影響，存有“左”的錯誤思想，但是總體上已經開始一定程度的糾正和扭轉，為改革開放新時期黨內法規的制定和發展起到了過渡和思想準備作用。

二、社會主義革命和建設時期黨內法規建設的特點

（一）本質特征：黨內法規建設著眼于加強黨的領導

黨內法規是從制度層面加強黨的執政能力和領導能力，黨內法規執行情況直接影響到黨和國家的政治生活。在抗日戰爭時期，我們黨形成了一元化的領導模式。新中國成立后，從整體上看仍然是堅持這種一元化的領導模式，黨內法規建設與此相適應地著眼于加強黨的領導。例如，針對農業問題，黨中央頒布《中共中央關于建立農村工作部的決定》（1952年），通過建立農村工作部來加強黨對農業工作的領導，還采用黨政聯合發文的方式頒布一系列規范性文件來保障農業的發展。具體情況見表2：

（二）功能取向：黨內法規建設強調對黨員干部的監督

英國著名公法學家馬丁·洛克林提出了“功能主義”與“規范主義”兩種思維模式，認為功能主義側重于工具主義和目標取向，規范主義側重于制度構建和一致性準則。在社會主義革命和建設時期，黨內法規注重解決現實問題，制度性構建有所削減，進一步鞏固了功能主義導向在黨內法規制定模式的地位。從內容上看，這一時期黨內法規側重于對黨員干部的監督：教育上對全黨高、中級干部進行輪訓;組織上建立監察委員會、整頓黨的基層組織;作風上堅決反對官僚主義、命令主義，堅持厲行節約。這些黨內法規形成了一個約束網絡，讓黨員干部首先從思想理論上深化國情黨情的認識，然后從組織上接受黨的管理并發揮其作用，保持黨員應有的優良作風。雖然這一時期的黨內法規只是初步的建立和探索，但在當時對于加強黨內監督、提升黨的執政和領導能力起到了較大作用。

（三）外在表現：黨內法規建設與社會運動密切配合

這一時期黨內法規體現出與黨所領導的社會運動相結合的特點。新中國成立初期，廣大人民群眾對于黨和國家充滿感激之情并向黨的領導人寫致謝信，但是我們黨為了不被贊揚沖昏頭腦，發布《中共中央關于制止動員群眾向中央寫致敬信、發賀電和送禮的指示》（1951年12月）。在社會主義教育運動開展前期，中共中央頒布《關于試行建立共產主義小組的意見》（1963年）、《關于改進干部管理制度的幾點意見》（1963年）等法規。為了配合社會主義教育運動，這一時期黨內法的名稱呈現多樣化的特點。由于在這一時期制定黨內法規時，沒有一個較為完備的規范標準，多是針對各個專門問題的零散的規定，這使得黨內法規的名稱并沒有一個較為明確的規定，除了黨章之外，還有“指示”“決議”“決定”“通知”“意見”和“計劃”等。此外，黨內法規也沒有形成一種統一的條款格式，解釋主體也不明確，生效日期也不清楚。總體上看，這一時期黨內法規的功能屬性突出而規范屬性不足。

（四）國際因素：國際共產主義運動對于黨內法規建設存在影響

作為馬克思主義政黨，加上中蘇之間的密切關系，黨內法規的制定受到了蘇聯方面的一定影響。黨的七大之前，黨章的制定借鑒和吸收了蘇共黨章中的一些條文和原則，一方面促使中國共產黨成為一個高度組織化的政黨，另一方面對“集權”組織模式的強調給新中國成立之后黨內民主帶來消極影響。在1956年蘇共二十大上，赫魯曉夫作了批判斯大林的“秘密報告”，中國共產黨黨內對于民主集中制、領導人的作風問題也進行了深刻反思。八大黨章不提“毛澤東思想”，并在總綱中詳細論述了民主集中制，強調要發展黨內民主，調動黨員工作的積極性和創造性。此后，中共與蘇共之間對于社會主義道路的認識差異不斷擴大，中共為了“反修防變”推動黨內理論“左”傾，在九大黨章和十大黨章中都體現出極強的意識形態斗爭色彩。

三、社會主義革命和建設時期黨內法規建設的經驗及啟示

（一）堅持黨內法規和國家法律相協調，完善黨內立法程序的規范性

“正確處理依法治國和依規治黨關系，事關黨政關系、政治與法治關系、黨的領導與法治建設關系，是我國社會主義民主政治建設的原創性主題，是中國特色社會主義法治建設的一個鮮明特色。”[5]針對新中國成立初期出現的貪腐問題，我們黨頒布了大量黨內法規和指示性文件，如《中共中央關于停止整黨學習全力轉入“三反”運動的指示》（1951年）、《中共中央關于立即抓緊“三反”斗爭的指示》（1952年）等。在經過充分的實踐積累之后，于1952年4月出臺《中華人民共和國懲治貪污條例》，把黨內法規以國家法律形式固定下來。國家法律強調立法公正，黨內法規的制定過程需要做到實體公正和程序公正。在社會主義革命和建設時期，黨內法規制定過程中的程序性規范沒有一個較為明確的標準，在制定、頒布和執行之中帶有一定的隨意性。2019年8月，中共中央政治局對《中國共產黨黨內法規制定條例》進行了修訂，使得黨內的“立法法”更加適合時代發展需要。中國共產黨黨內法規建設經歷了從點到線，從線到面，再由面到體的發展歷程。

（二）注重黨內政治文化和黨內法規良性互動，提升黨內法規的科學性

黨內政治文化作為一種持久的精神力量，深刻影響著政黨活動的方方面面，是政黨進行制度建設的底蘊，也是黨內法規制定的重要基礎。中國共產黨經過革命年代的烽火洗禮，鍛造了實事求是、艱苦奮斗、團結一致等優良品質和作風，對于黨內法規制定起到文化基底的作用。例如，在《關于增強黨的團結的決議》（1954年）中提出“黨的團結的利益高于一切”，強調“反對任何派別思想、小團體習氣、地方主義、山頭主義和本位主義”[6]p129，這種“潤物細無聲”式的黨內政治文化浸潤著黨的法規的制定。注重黨內政治文化和黨內法規的良性互動是社會主義革命和建設時期的寶貴經驗，新時代應繼續堅持和發揚，并增強黨內法規的科學性。法律是治國之重器，良法是善治之前提。一個科學有效的黨內法規，對于維護政黨的正常運轉具有重大作用。實現黨內法規建設的“法治化”，需要把法治思維、法治文化融入黨內政治文化之中，在法治氛圍之中推動黨內政治文化的發展，進而促進黨內法規建設，不斷提升黨內法規建設的科學性。

（三）提升黨員干部的綜合素質，加強黨內法規執行情況的監督

在社會主義革命和建設時期，黨內法規不僅強調對黨員的監督，也重視對黨員的思想教育，提升黨員干部的綜合素質。《中共中央關于加強干部文化教育工作的指示》（1953年）、《中共中央關于輪訓全黨高、中級干部和調整黨校的計劃》（1954年）、《中共中央關于加強初級黨校工作的指示》（1956年）等黨內法規，十分注重黨員干部文化水平、理論水平等方面的提升。黨員干部們學習《中共黨史》《政治經濟學和經濟問題》等課程，“對提高干部思想水平、武裝他們以社會主義經濟建設的理論知識、增強黨性鍛煉，都是極關重要的”[6]p698。新時代黨內法規的執行還需要“執法必嚴、違法必究”，加強各級黨組織和全體黨員干部對黨內法規執行的監督，避免黨內法規流于形式;需要通過監督法規的實行，培養黨員的內在行為規范，及時糾正執行過程中的錯誤，維護黨內法規制度的權威性。

（四）推動黨內法規緊跟時代發展，強化黨內法規的評估和清理

在社會主義革命和建設時期，中國共產黨為了更好地領導國家，讓人民群眾更好地理解黨和國家的政策，頒布《中共中央關于健全各級宣傳機構和加強黨的宣傳教育工作的指示》（1951年），加強宣傳機構的建設。在土地改革過程中，為了更好地處理富農黨員的問題，頒布《中共中央關于處理農村中富農成分的黨員的黨籍問題的新規定》（1952年）。我們黨緊跟時代發展、任務需要、爭議焦點對黨內事務做出制度性規定，使得黨內法規具有靈活高效的特點。黨內法規具有很強的針對性，黨內法規建設既要有“量”的保證，更要重視“質”的提升。經過黨的十八大后對黨內法規的兩次集中清理，新中國成立之后頒布的各項黨內法規的效力更加明晰。定期對黨內法規的審查清理，對于構建完善黨內法規的制度體系具有重要意義。

綜上，在社會主義革命和建設時期，黨內法規在探索過程中不斷完善，其體系化建設不斷加強。這一時期黨內法規的建設為改革開放之后我們黨快速扭轉動蕩局面、進行現代化建設提供了寶貴經驗，對其歷史經驗的總結有助于推進黨的建設新的偉大工程。治國必先治黨，治黨務必從嚴。全面從嚴治黨、依規管黨治黨，新時代應該繼續堅持黨內法規的規范化、科學化建設，更好地發揮黨內法規的時代價值。

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[5]宋功德.堅持依規治黨[J].中國法學，2018（2）.

[6]建國以來重要文獻選編（第5冊）[M].北京：中央文獻出版社，1993.

[作者簡介]陳凌宇，男，中國人民大學馬克思主義學院學生，研究方向：中共黨史、黨內法規。

[基金項目]國家社科基金重點項目“黨內法規制度建設與黨的執政安全研究”（編號：18AZZ011）。

責任編輯 / 彭月才