農村宅基地有償退出政策實施績效評估研究

摘 要 以全國農村宅基地改革試點重慶市大足區為例，通過科學選取指標體系，用層次分析法評估農村宅基地有償退出政策實施績效，從經濟效益、社會保障、社會治理三個方面分析后得出結論：試點地區改革基本完成政策目標，但在兼顧退地農民利益、放活宅基地使用權、制度的綜合配套等方面還未實現利用效率最大化，并提出相應對策及建議。

關鍵詞 農村宅基地;有償退出;績效評估

農村宅基地有償退出是助推鄉村振興的重要突破口，也是優化土地資源配置、實現城鄉融合發展的主要途徑[1]。為了探索宅基地有序退出的方法和途徑，我國許多地方已開展結合自身地區特點的宅基地退出政策創新，積累了較多的制度經驗[2-3]。同時，宅基地制度改革在我國仍是試行階段，探索試點政策對哪些方面帶來了重要影響以及能否改進相關策略以提升其綜合改革績效等，都需要通過實踐來檢驗，特別是需要采取有效的方法對改革地區進行績效評估研究。

重慶市大足區作為全國農村宅基地改革33個試點縣（市、區）之一，按照中央統一部署，取得了一些制度性成果。其中，當地通過明確有償使用對象、適用范圍和計費標準，探索建立了宅基地有償使用制度、集體經濟組織回購收儲等機制。基于此，以大足區為研究對象，從改革試點區域的8個鎮（街道）31個重點村2.99萬戶中，按照約1∶100比例隨機抽取300戶家庭作為研究樣本，通過問卷調查法、層次分析法、綜合指數法等研究方法進行宅基地有償退出實施績效評估。

1 研究思路及方法

為建立操作性較強、能合理反映宅基地制度改革試點實施績效的評估框架體系，按照層次分析法的操作范式，邀請專家咨詢打分，再利用綜合評價法計算出分值，用以評估試點改革績效。

1）查找出與主題相關的中文文獻108篇，初步選取出候選指標45個。2）通過檢索政府部門出臺的文件，找出內容中涉及宅基地制度改革的文件共計35份，通過分析比較宅基地制度改革政策相關文件，確定35個指標符合政策目標。3）以召開座談會的方式分別與國土自然資源局、農業農村委等單位負責宅基地改革的領導們討論，將候選指標修改完善為24個。

其中，“經濟效益類”有戶均績效年收入增長率、宅基地使用權租賃交易率、退地補償滿意度、宅基地使用權融資抵押率、戶均非農年收入率、農民退地凈收益率、退地融產率和退地耕地復墾率等8個指標;“社會保障類”有住房安置率、新農村社保覆蓋率、戶均醫保就醫費用率、農民子女城鎮入學率、宅基地使用權確權率、農民非農就業率、退地農民轉非農率、農民城鎮購房率、城鎮就讀人均額外支費率等9個指標;“基層治理類”有農民集體滿意度、退地收益返農民集體率、人居環境改善情況、鄉村主干道路硬化率、政策滿意度、便民服務滿意度、政策執行信度等7個指標。

2 實證結果分析

邀請熟悉宅基地制度改革的18位專家為每個指標的重要性評分，評價區間為1～9分，利用層次分析法軟件求出改革試點績效評估體系中各級指標的權重。結果顯示，宅基地制度改革試點實施績效評估得分為0.27分，較改革前增長了0.13分，總體得分增長幅度不大。

2.1 經濟效益評估分析

戶均績效年收入增長率為11.37%，反映出農民家庭績效收入水平有一定程度提高。同時，戶均非農年收入率增長29.61%，可推斷出農民家庭績效收入增加與城市就業收入水平提高有關聯。農民退地凈收益率為負值，實際情況是農民戶均退地面積約118 m2，戶均退地補償款約2萬元，農民把宅基地退出補貼用來購買集中居住區后收入減少，家庭負債的情況較為普遍。退地補償滿意度較低，主要原因是宅基地退出補償標準過低，64.27%的農民對退地補償標準不滿意，31.51%的農民表示勉強接受，只有4.22%的農民表示滿意。宅基地使用權租賃交易率、宅基地使用權融資抵押率、退地融產率分別增長7.16%、4.02%和35.16%，表明適度放活宅基地使用權能夠給當地農民帶來一定的收益，但是收益并不高。退地耕地復墾率達到25.75%，但占總比例較小，說明退地較少，對于節約耕地和合理利用土地的效果不是很明顯。

2.2 社會保障評估分析

農民子女城鎮入學率提高23.11%，主要是由于政府把農戶子女接受教育納入該項改革統一協調推進范疇。新農村社保覆蓋率增長17.56%，戶均醫保就醫費用率增長28.21%，反映實施宅基地制度改革后，農村人居環境整治工作綜合實施成效明顯，受訪者普遍對當地農村基礎設施建設、保險、教育、醫療衛生、交通等社會保障要素的改善表示滿意。宅基地使用權確權率達到95.72%，反映該項工作取得較好成效，依法確認宅基地權屬關系，可以有效解決宅基地權屬糾紛，切實保障農民權益。農民非農就業率較改革前提高26.32%，表明近年來進城就業人員明顯增多，給宅基地制度改革帶來了更大壓力。住房安置率增長0.06%、農民城鎮購房率增長24.8%、城鎮就讀人均額外支費率增長34.05%，反映出當地退地農民幾乎沒有實施住房安置。

2.3 基層治理評估分析

政策執行信度適中，為65.33%，但增長率僅為2.57%。農民對農民集體滿意度適中，為56.3%，增長10.7%，部分農戶反映平時并沒有感覺農民集體給他們提供的服務有待改進。退地收益返農民集體率較低，僅為31.02%;根據相關政策，農戶退出宅基地的補償款盡數補償給農戶，集體經濟組織額外由當地政府補助約退地補償金額2%的服務經費，另調整土地性質流轉的土地收益，沉淀在農民集體的不超過30%。試點政策實施后，人居環境改善情況的滿意度達到93.66%，較改革前增長46.06%。鄉村主干道路硬化率達到85.4%，較改革前增長25.89%。政策滿意度分值為68.44%，增長15.67%，部分村民較關心退地補償問題，對為何只能“一戶一宅”等政策不太理解，但大多數農民普遍感受到了改革帶來的好處，對政策普遍持肯定態度。

3 結論及建議

評估結果顯示，宅基地制度改革試點基本完成政策目標，但在兼顧宅基地的市場價值給予退地農民補償、全面兼顧農民集體的權益等方面與農民的真實需求還有差距。建議重點從提高有償退出補償、放活宅基地使用權流通形式等入手，進一步提高宅基地制度改革工作的整體成效。

3.1 加強退地農民財產權益保障

地方政府應積極爭取上級財政資金，拓寬融資、募資渠道，加強宅基地退地補償經費保障。在制定退地補償原則和標準時，盡量兼顧農民和農民集體權益，做到“讓利于民、民有所居、民有所保”。進行產權置換時，建議以農民重建新房的現價補償，同時考慮搬遷、裝修和過渡期等補償費用。進行貨幣補償時，綜合評判房屋的建筑年代、結構和用途等因素，參考當地城鎮房價予以補償。

3.2 放活宅基地的流通形式，擴大流通范圍

統籌宅基地制度、集體經營性建設用地入市和土地征收三項制度改革試點工作，將復墾的宅基地轉變為耕地使用及保護，將地票指標調劑到全市范圍，參照城市建設用地標準進行流轉，所得收益兼顧國家、農民集體和農民三者。建議進一步擴大使用權流轉抵押的范圍，探索在試點范圍內，將宅基地使用權跨農民集體組織參與市場流通和融資抵押。

3.3 統籌實施宅基地制度和戶籍制度等綜合配套改革

著眼于完善城鄉一體化社會保障體系，允許符合條件的農民申請經濟適用房、廉租房，通過改革試點方式選取條件成熟區域取締城鄉戶籍差別化管理制度，以固定房產或納稅職業為參考在試點區域統一落戶。同時，在改革區域賦予市民平等的購房、教育等社會保障權利，逐步打破城鄉二元分割桎梏。

參考文獻：

[1] 王海娟，胡守庚.土地制度改革與鄉村振興的關聯機制研究[J].思想戰線，2019，45（2）：114-120.

[2] 李遠丹.大足區農村土地制度改革實踐及思考[J].現代化農業，2019（12）：49-51.

[3] 張翔.土地制度改革：鄉村振興的突破口[J].人民論壇，2019（6）：64-65.

（責任編輯：劉昀）