三權分置視角下的宅基地制度演進分析

伍時力 紀倩

摘 要 盡管宅基地“三權分置”是近年來提出的新思路，但1949年至今，我國宅基地制度已圍繞宅基地集體所有權、農戶資格權和宅基地使用權進行了不同程度改革?；诖耍匦聦徱?949年至今我國的宅基地制度演進路徑，以具體化宅基地“三權分置”的配套制度，并提出相應的建議。

關鍵詞 宅基地制度;“三權分置”;演進;發展

隨著農村地區與當前社會發展的沖突漸顯，我國大部分地區的宅基地問題不斷涌現。如在農村人口不斷減少的同時，宅基地數量激增且出現“一戶多宅”等問題[1-2]，且宅基地高強度利用（城中村地區的“握手房”）與低效利用（遠郊村地區的“空心村”）現象并存[3]。對此，國家于2018年中央一號文件《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，通過落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權[4]。

盡管宅基地“三權分置”是近年來提出的新思路，歷史上并沒有依據“三權分置”的思路進行宅基地制度設計;但1949年至今，我國宅基地制度一直在圍繞宅基地集體所有權、農戶資格權以及宅基地使用權進行不同程度改革。這意味著從三權分置的視角重新審視1949年至今宅基地制度的演進路徑，能夠明確宅基地“三權分置”改革的合理性，并且以問題為導向，揭示三權分置下的宅基地使用權制度發展方向及對應的策略。

1 宅基地歸農民所有階段

1949—1962年《農村人民公社工作條例修正草案》公布施行，宅基地歸農民所有，農民憑農民的身份享有宅基地的所有權（指狹義所有權，即產權權能中的歸屬權）及其權利束[5]。1949年出臺的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定“保護農民已得土地的所有權”，為農民享有宅基地所有權提供了法律依據。1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》則提出了“所有沒收和征收得來的土地和其他生產資料，除本法規定收歸國家所有者外，均由鄉農民協會接收，統一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有”[6-7]。同時，《中華人民共和國土地改革法》明確“保障農民土地及其財產不受侵犯（所有權權利束的排他性）”，“承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利（使用權權利束的收益性、可讓渡性）”。這是1949年以來，首次從部門法上明確農民與土地之間的財產權屬關系，起到了保障農民依法取得土地權利的作用。而1954年的《中華人民共和國憲法》則從根本法上作出了原則性規定，明確“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權（所有權權利束的排他性）”“保護公民的私有財產的繼承權（使用權的可讓渡性）”。1954年的《憲法》亦規定了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有”。這使得土地與農民權屬關系的排他性不得不對抗國家建設需要的安排，誘致了土地財產權與再分配關系失衡。

盡管法律并沒有規定集體土地產權歸屬，僅提出農民依法取得的土地不受侵犯，保障其合法的土地交易活動，但農民已依法享有了狹義的所有權（歸屬權）以及其派生的權利。產權是生產關系的法律表現，因此，國家強制對土地資源、土地權屬關系重新界定的過程是“土地所有權地主所有，農民使用”向“土地所有權集體所有，農民占有”的過渡階段，是保障農民生活、生產，鞏固新生政權、發展國民經濟的必然措施[8]。

2 宅基地歸集體所有階段

2.1 宅基地所有權和使用權分離

1962年的《農村人民公社工作條例修正草案》規定了宅基地歸集體所有，農民憑農民集體身份（資格權）享有部分宅基地所有權（廣義所有權）派生的權利束。而1963年的《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》則規定“社員的宅基地都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣”“宅基地上的附著物永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利”“社員需新建房又沒有宅基地時，由本戶申請，經社員大會討論同意，由生產隊統一規劃，幫忙解決”。這是宅基地實際使用者（事實產權）與所有者（法律產權）的首次分離，并且賦予了農民（實際使用者）取得、使用宅基地等資格權，使其與集體（法定所有權者）聯結成利益群體[9]。同時，相關的法律法規賦予農民“建房要地”的權利，但沒有明確其監管機制，在村莊規劃不健全的熟人社會內，容易出現問題。事實上，1963年的《關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見（修正稿）》規定“宅基地上的附著物歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利。房屋出賣以后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有”。這表明雖然宅基地的所有權不能交易，但農民宅基地上的附著物是可以交易的。根據“地隨房走”的規則，宅基地使用權亦能交易，其導致宅基地所有權與使用權的分離，沖擊了宅基地的身份屬性，削弱了宅基地農戶資格權的秩序。

2.2 宅基地財產權弱化

1982年的《憲法》、1986年的《民法通則》及1986年和1988年的《土地管理法》先后確定了“宅基地屬集體所有”[10]。其中，1986年和1988年的《土地管理法》允許城鎮非農業戶口居民經批準后使用宅基地建房，為城鎮居民原始取得宅基地使用權提供了法律依據，弱化了宅基地資格權效力，導致利用宅基地建房現象激增[11-12]。

而1995的《擔保法》則規定“宅基地的使用權不得抵押”，說明宅基地使用權是農民憑資格享有的，不具備權利抵押的性質，使得宅基地使用權不能作為資本參與正常的市場活動。

強化宅基地集體所有權與弱化宅基地使用權并重是宅基地制度演進的價值取向。盡管1998年修訂的《土地管理法》刪除了城鎮居民原始取得宅基地使用權的條款[13]，強化了宅基地的居住權保障功能和身份屬性（資格權），徹底終止了宅基地的商品交易屬性[14]，但導致《土地管理法》與《憲法》及《繼承法》關于“物權的繼受取得”的規定相沖突。而1998年的《土地管理法》與1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》均明確提出一戶一宅、宅基地的面積不得超過規定標準、多出的宅基地要依法收歸集體所有（集體有收回宅基地的權力），確立了宅基地使用權以戶為單位的申請原則，強化了集體對宅基地所有權（分配、管理、監督權能）的行使，為集體管理宅基地提供了法律依據。

1998年和2014年《土地管理法》提出的“農村集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”、《城市房地產管理法》的“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓”和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等規定構建了土地使用權出讓制度，在很大程度上明確了宅基地不得進行土地交易，弱化了宅基地入市流轉的可能性。1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）規定“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”，強化了農民宅基地的資格權，削弱了宅基地使用權權能及其房屋的排他性所有權（買賣、抵押、留置等）。自此，凡是涉及宅基地以及其房屋的權屬轉讓（買賣行為）均視為無效（宅基地房屋所有權與宅基地使用權不再具備可轉讓性）[15]。

2004年的《關于加強農村宅基地管理的意見》提出了“加強集體建設用地和農民宅基地管理”。其中，《關于加強農村宅基地管理的意見》規定了農民應向本集體經濟組織提出宅基地申請，規范了農民利用宅基地建房的村、鄉（鎮）逐級審核程序，推進了宅基地登記發證工作。這強化了集體對宅基地所有權的控制能力（分配權、管理權），但隨著農業稅的取消、“人地分離”趨勢加劇等，部分地區的集體對農民手上的宅基地所有權的各項權利支配能力（占有權、使用權、收益權、處分權）呈現弱化趨勢[16]。

2007年的《物權法》確立了宅基地使用權的用益物權性質，再次明確了《擔保法》“宅基地使用權不得抵押”的規定，并且厘清了土地所有權人（集體）與宅基地使用權人（農民）地役權的權責分配問題[16]。但是，農民宅基地使用權仍是一種權利備受制約的用益物權，包括因集體成員資格申請而享有占有權能，僅限于滿足生活居住用途的使用權能，只能在集體內部流轉、房屋租賃或征地而實現的收益權能[17]。2008年的《國務院關于促進節約集約用地的通知》提出了農民騰退宅基地應予以獎勵，為“農民宅基地使用權退出與集體收回宅基地使用權”這一物權變動環節提供了推力[18]。2013年中央一號文件以及《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了農村宅基地制度的改革，保障農戶宅基地使用權，為2014年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》以及33個試點地區的宅基地制度改革提供方針指導。2014年的《土地管理法》并沒有對宅基地制度進行大修改，雖然其規定了宅基地集體所有，但集體對宅基地管理的權力是不完整的[19]，部分所有權的權能已被政府代為行使[20]。如農村村民住宅用地須經政府審核與批準;宅基地使用權違法、違規使用的現象由政府土地行政主管部門責令限期改正，并處罰款（宅基地監督權能非經所有權人行使）。2014年的中央一號文件則提出農村宅基地制度的改革、農村宅基地分配政策，并支持以試點形式推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。

2.3 宅基地的盤活

2015年中央一號文件與2016年中央一號文件提出“探索宅基地權益保障、取得方式以及住房保障新機制”。2017年中央一號文件提出探索集體組織以出租、合作等方式盤活閑置、低效宅基地的路徑以及保障宅基地用益物權、落實宅基地集體所有權、維護宅基地農戶占有和使用權。這是宅基地“三權分置”制度的核心。2018年中央一號文件則強調加快土地管理法修改，并首次明確提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”機制，但不得違規違法買賣宅基地。從2018年中央一號文件來看，國家希望盤活低效、閑置的宅基地，解決“空心村”問題;又不希望宅基地被高強度利用，成為投機資本載體，出現“小產權房”“握手樓”等問題。

3 結論與建議

1949年后，為滿足農業集體化發展的需要，房屋被歸入生活資料范疇，而與房屋自然不可分的宅基地卻被納入生產資料范圍。在這樣的背景下，我國形成了農村宅基地房地分離、公有私用的權利結構，宅基地的所有權不能交易，但農民宅基地上的附著物可以交易。但是，按照“土地隨房流轉”的規則，宅基地使用權也可以交易，導致宅基地所有權與使用權分離，影響宅基地的身份，弱化了宅基地農民的資格權利秩序，使農民的不動產產權弱化為“居住權”。

改革開放以來，農村土地制度改革不斷推進，在城鎮化強勁發展的背景下，農民通過賦予農村土地承包經營權更為完整的收益和處置權，極大地促進了土地的合理利用和農村社會的發展。重新審視1949年至今的宅基地制度演進路徑，有利于具體化宅基地“三權分置”配套制度，落實宅基地集體所有權的監督權能，有針對性地約束宅基地集體所有權的處分權能;有利于推進確權頒證，完善房產證和土地證兩證合一以及健全宅基地退出機制，以保障農戶資格權;限制宅基地使用權的擔保物權以及通過“共有產權”的方式適度放松宅基地使用權的用益物權權能，以盤活宅基地財產權。只有農民的財產得到充分保障，才能居者有其所，進而激發人們創造財富的積極性，最終實現鄉村振興、全面建設小康社會的總體目標。

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（責任編輯：劉昀）