堅持平戰結合應對突發公共事件的初步思考

程靖

一、平戰結合的提出及適用

早在革命戰爭時期，毛澤東就提出了軍民融合、平戰結合的理念，那時的平戰結合主要針對國家領土主權安全。新中國成立后的和平建設時期，走平戰結合的融合發展道路，主要是統籌國防建設和經濟建設，加快國防科技工業發展。對和平時期的備戰工作，毛澤東指出：“要準備打仗。無論哪一年，我們都要準備打仗。人家就問了，他不來怎么辦呢？ 不管他來不來，我們應該準備。”鄧小平同志從改革開放的戰略高度，提出國防工業要實行“軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍”的16 字方針。

2018年，國務院機構進行了新一輪改革，“為防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優化應急力量和資源，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產安全和社會穩定”，組建應急管理部，作為國務院組成部門。應急管理部整合了自然災害和事故災難兩類突發事件的管理職能，為我國政府應急管理體制建設進行了頂層設計。在該部門的改革緣由中提到了“平戰結合”一詞，它的第一層含義立足于備戰，是指和平狀態與戰爭狀態相結合，第二層含義立足于防災減災救災，應為常態管理與應急管理相結合。

2020年3月，習近平總書記在同有關部門負責同志和專家學者就疫情防控科研攻關工作座談時的講話時指出，要“完善平戰結合的疫病防控和公共衛生科研攻關體系”，特別強調生物安全對國家總體安全的重要性。

“平戰結合”蘊含著前瞻性戰略思想，體現著強烈的憂患意識，要求在日常狀態中將工作關口前移，做好預防、預警、預控、預案等，防患于未然，成為處理諸多問題的基本遵循，這也同樣適用于公共領域的社會治理。

二、平時治理為戰時狀態提供基礎

具有強烈的憂患意識是中華民族的優良傳統。新冠肺炎疫情期間，雖然我國采取了堅決有力的防控措施，展現了出色領導能力、應對能力、組織動員能力、貫徹執行能力，為世界防疫贏得了時間，確定了標準，積累了經驗，樹立了典范，好經驗好做法值得長期保留下來，嵌入常態化的平時工作。但是，疫情期間的應變措施和治理轉化仍然顯現了諸多不足，需要我們反思。只有“平時”下足功夫，“戰時”才能從容有序。

（一）夯實基層組織基礎

黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，具體包括“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”以及“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動?！?/p>

區域化的力量整合。在一定區域內，黨組織以提供公共服務和解決問題為導向，對駐區居民及各類組織實行政治、組織、文化等全面引導與整合，推進基層治理工作由‘垂直管理向‘區域整合轉變，由‘條塊分割向‘條塊結合、以塊為主轉變，提高基層區域的組織能力。

制度化的公眾參與。在區域組織力量整合后，還要完善運行機制，解決“建而不聯，聯而不合”的問題。制度化搭建參與基層治理的渠道，整合各方公眾力量，激發更多治理主體的治理意識。建立社區居民協商議事制度的方式來搭建社區居民參與公共事務的制度化平臺是較為普遍的做法。建立黨員到基層黨組織和所在社區報到制度，讓黨員既是“單位人”“組織人”，也是“社區人”，將區域內分散的黨組織和黨員個體聚合為基層治理的重要領導力量。建立志愿者組織溝通聯系機制，推進基層各組織之間議事溝通常態化，極大擴充基層治理力量資源。

多元化的服務平臺。多元化社區服務平臺的建立，既為多方社會主體參與社區服務提供了渠道與平臺，也有助于滿足社區多樣化的服務需求。基層黨組織要善于搭建平臺，為引導各種社會資源與社會力量有序參與基層治理提供渠道。有余力的基層黨組織可以培育社會組織、引入社工專業隊伍，增強社區治理的能力。沒有培育基礎的基層黨組織可以推行政府購買社會服務，既培育和發展壯大社會組織，又由社會組織來為社區居民提供專業的各項服務。

（二）做好充分戰略儲備

技術儲備。全面深入研究與應急災備救治有關的各種技術。如應對重大傳染病，規劃設定的臨時應急場地中市政基礎設施與應急臨時建筑的快速對接及設備設施啟動技術，裝配式應急傳染病醫院的建筑、結構、材料、設備等系列成套技術，大空間公共建筑改造為臨時傳染病醫院時室內空間的隔離技術，衛生設施及空調通風設備的“平戰”轉換與防疫處理技術以及所需醫療醫技功能空間的配套技術，具備“平戰”轉換能力的“常設”建筑物中固定空間快速轉換所需的成套材料、設備與安裝技術等，形成各類成套技術規范和標準化規程，做好技術儲備。

物資儲備。面對超大規模疫情，有必要像戰爭儲備一樣對所有相關物資進行與防疫級別相應的儲備，而不僅僅是儲備防疫醫療物資，應該研究確定各類物資的儲備類型（包括原料、半成品或是成品）、儲備方式、更替的時限，并且提供足夠且符合物資儲存要求的倉儲建筑及其合理選址與布局。

產能儲備。在疫情規模很難提前預測的前提下，應對超大規模疫情的應急生產能力應具備覆蓋全產業鏈的預案、產能儲備及有序動員能力，把武漢“火神山”“雷神山”式的臨時性發揮變成未來的常備性能力。

（三）抓緊推動智慧治理

立足治理目標和各地實際，做好頂層設計和規劃，加快智慧流程再造，實現治理數據、治理資源的充分使用。建立完善重大公共事件和突發應急情況的行業直報系統，遇到異常風險，“拉響”應急警報，讓可能擴散的突發情況同一時間傳達到各個層級和各個區域。完善城市大腦和社區微腦，在統一的治理平臺上整合信息和數據，實現信息的互認互通，減少重復認證。積極推廣“大數據+公共服務”模式、“最多跑一次”改革，讓“數據多跑腿，群眾少跑路”。運用信息技術手段建立完備的基層數據庫和表格庫，用較少的時間精力充分收集數據信息，實現管理精細化、服務精準化、治理智能化。

（四）完善共享協同機制

共享協同機制可從一定程度上、在一定范圍內打破地域分割和部門分割，破解“九龍治水”“各管一攤”的治理弊端，增強基層反應靈敏度。在區域內，共享協同模式使得短時間內人、財、物形成合力成為可能;在區域間，推動現有各類公共服務系統互聯互通，加速跨區域分享和應對一體化，讓從中央到地方各級隊伍統一指揮、高效協同、快速解決問題成為現實。

共享協同機制以信息和數據的通達共享為基礎，還要實現基礎設施、物資、人員、力量的統一調配調度，這需要在平時就要制定統一的工作標準及流程，整合解決問題的各類資源，整合各地各級人員，統一物資調配使用、統一實施動態監測管理、統一加強人員培訓、統一發動宣傳，確保在戰時發揮作用。

三、平戰轉換有序銜接

將平戰轉換嵌入治理常態，才能在戰時狀態下，方便各條戰線即時開啟戰時模式，相互配合，共同應對。

（一）從“區域自治”到“區域聯動”

傳統意義上，城市規劃中的治理體系規劃和應急預案是基于規劃區域的常住戶籍人口且服務于這些人口的，理論上可謂“各自為戰”。在現代城市的高流動性背景下，常住非戶籍人口和流動人口在經濟發達的大城市、特大城市中絕對數量和占比都已不容小覷 ，固守常住戶籍人口數量的規劃顯然早已不符合實際。一方面應該完善現有的“省—市—縣—鎮”架構下的治理體系和設施建設，做好爆發式增長而需要應急建設時的場地供應，同時做好不同規模疫情下啟動不同應對空間的分級預案;另一方面在“飛機+高鐵+高速公路”這樣的高效便捷交通網絡背景下，防控體系也應該善加利用這些現代化交通體系形成“區域聯動機制”。例如以符合醫療要求的合理時間的高鐵車程為輻射半徑，在全國的一些特大城市或國家中心城市規劃布局建設多個“公共衛生區域防控中心”，各區域中心互為支撐，可在類似新冠肺炎這樣的超大規模疫情發生、一個城市或區域內的醫療力量與空間不能支撐的時候，將大量病患迅速有秩序地封閉轉移到臨近的區域防控中心進行隔離治療，既免去了各地臨時調集超大規模的醫護力量支援某地帶來的各種成本與不便以及對派出地醫療資源的過度占用，也避免了疫情的無序傳播和社會恐慌。

（二）從“平戰分離”到“平戰轉換”

戰時狀態，任何一個行業都可能成為戰士，任何一塊場地都可能是戰場，平戰轉換的效率決定著資源匯集的效率。從“平戰分離”到“平戰轉換”的快速切換，關鍵在平戰轉換模式化，重在平時建立應急機制，針對不同領域和需求進行應急預案和應急演練，以備戰時需要。將疫情期間崛起的新服務、新模式、新業態，連同5G、大數據、云計算、區塊鏈、物聯網等最新科技應用到應急預案中，通過“互聯網+”和數字經濟助力應急演練，迅速調動人力和資源以備戰時所需。

（三）從“平戰結合”到“戰后恢復”

“平戰結合”以平時狀態思考戰時狀態，側重如何將已有的治理模式在滿足日常運轉要求下通過有預案的改造來應對戰時需求，同時，按照戰時的資源所需，讓平時的儲備不斷提檔升級乃至迭代更新。如無論何種公共事件，傷亡都是必須考慮的，在城市規劃階段應充分考慮常設衛生防疫機構在戰時需建設臨時醫院的需求，給足用地指標并做好場地平整、交通連通、市政管網、電力通訊等全系統的鋪設和接口，平時可作為停車場或是廣場、綠地、運動場地等公共活動空間，戰時即可根據疫情響應級別和規模，快速調動戰略儲備資源進行分批建設并投入使用，盡量做到可以直接連通以達到充分利用已有設備，避免應急建筑很難建設安裝大型醫技設備的問題。這是非常有必要的，這有利于控制突發公共事件的危害范圍和危害程度。但突發公共事件局部或全面結束后，以戰時狀態為首要思考目標而建立的特殊時期機制體系應該逐步轉為平時狀態，思考戰后經濟社會的修復，為下一次的災備奠定新的基礎，提高我國治理體系和治理能力的韌性。

“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘禮，是以身安而國家可保也”，本次新冠肺炎疫情必將成為我國治理體系和治理能力現代化的重要里程碑。突發公共事件如同“黑天鵝”，下次爆發的時間地點不能完全預知，但未來的治理必須放棄僥幸心理、麻痹思維，調整備戰思路、傳統做法，平戰結合，為應對下一個“戰場”做好應有準備。

參考文獻?

[1]李東海.堅持“軍民結合 平戰結合 寓軍于民”——毛澤東國防工業建設戰略思想回顧[J].中國軍轉民，2013（11）： 18-21.

[2]楊 妍，王江偉.基層黨建引領城市社區治理：現實困境 實踐創新與可行路徑[J].理論視野，2019（04）： 78-85.

[3]狄英娜.“街鄉吹哨、部門報到”——強化黨建引領基層治理，促進城市精細化管理的北京實踐[J].紅旗文稿，2018（23）： 13-15.

[4]龍灝，張程遠.區域聯動 戰略儲備 平戰雙軌—基于歷史和現實超大規模疫情的當代傳染病醫院設計[J].建筑學報，2020（3+4）： 41-48.

[5]孫溪之.由“平戰結合”探討政府應急管理部門建設[J].公共管理， 2018（14）

[6]羅曉蓉.黨建引領城市基層治理的江西實踐[J].中國國情國力，2019（11）： 33-35.

[7]楊禹.習近平 16 日《求是》文章里的三個“關鍵” [N].中國改革報，2020-03-17（01）.