綜合模型視角下公務員分類管理政策實施困境研究

張金鳳

摘要：公務員分類管理制度是公務員制度的重要組成部分，經過了長期的發展和改革，但是仍然存在問題，需要不斷改進和完善。從政策執行的角度，以綜合模型為理論基礎，從政策問題的特性、政策本身和政策以外三方面分析影響公務員分類管理實施因素，有利于我們系統地理清公務員分類管理實施的難點，有利于把握未來公務員分類管理的改革方向以及促進分類管理更好地實施。

關鍵詞：公務員;分類管理;政策執行;綜合模型

公務員分類管理制度是公務員管理的重要組成部分，科學分類是科學管理的基礎，推進實施科學分類的人事管理制度，不僅能使公務員個人才能得到充分發揮，“適才適用”，而且促進公共管理更加科學化，更加有效率。

我國公務員分類管理制度由來已久。新中國成立后，伴隨著干部管理體制改革，分類管理已初現苗頭，1987年黨的十三大會議上指出建立國家公務員制度時要考慮分類管理，隨后職位分類的指導思想逐步確立。1993年《國家公務員暫行條例》第8條規定：“國家行政機關實行職位分類制度”，國務院根據《暫行條例》和《國家公務員實施方案》的有關規定，制定了《國家公務員職位分類工作實施辦法》，其中規定了職位分類的基本內容，實施條件等。2005年通過的《中華人民共和國公務員法》第三章“職務與級別”明確了“國家實行公務員職位分類制度”，并詳細闡述了相關規定。2010年，深圳市公務員分類管理全面鋪開，2016年《專業技術類公務員管理規定（試行）》和《行政執法類公務員管理規定（試行）》正式頒布。

縱觀我國公務員分類管理制度的發展歷程，分類管理制度隨著社會發展和國情變化，從最初的雛形到如今的框架搭建和填充，逐漸形成一些符合我國公務員人事管理現狀的制度體系，但相關法律關于分類管理的規定，仍是宏觀的、缺乏配套實施方案的體系，我國品位分類的傳統對如今的公務員管理影響深遠，實施以職位分類為主要特征的分類管理任重而道遠。從《公務員法》頒布至今，公務員分類管理改革試點不斷， 2016年也發布了相關的試行規定，但公務員分類管理實施仍存在著許多困境。

理清公務員分類管理改革的困境和難點有利于明確下一步的分類管理制度改革和實施方向，對癥下藥，我們可以從公共政策執行的角度出發，分析公務員分類管理在執行中在屢遭阻礙的原因，探索是哪些因素影響了公務員分類管理有效實施。

20世紀70年代中期以后，研究公共政策的學者從不同的角度建立起若干政策執行模型來研究影響政策執行的因素，如過程模型、互適模型、循環模型、系統模型、綜合模型等。[1]本文從綜合模型出發，對影響公務員分類管理執行的相關因素進行探討。

一、綜合模型簡介

綜合模型是由薩巴蒂爾和馬茲曼尼安在1979年合著的《公共政策執行——一個分析框架》一文中提出，綜合模型將影響政策執行的因素分為三類：政策問題的可處理性、政策本身的規制能力、政策本身意外的變量。[2]為了使綜合模型能夠更好的應用于我國實際情況的分析，學者們結合中國國情對綜合模型做了一定修改，學者陳振明將三類因素改為：政策問題的特性、政策本身的因素、政策以外的因素。[3]本文運用學者陳振明修改過后的綜合模型來分析影響公務員分類管理實施的因素，選擇突出的、普遍的、典型的因素進行說明，以期理清公務員分類管理改革的困境和難點，明確下一步的分類管理制度改革和實施方向，對癥下藥。

二、綜合模型視角下公務員分類管理實施的難點

（一）政策問題的特性

1.從政策問題的性質看，分類管理是復雜有難度的。

政策問題越復雜，執行難度越大。政策的目標越大，要調整的利益關系幅度越大，執行的難度就越大，高層級的政策比低層級的政策更難執行。[4]公務員分類管理首先是由法律規定的，是由中央層面制定的政策，其次，分類管理面對的是整個公務員系統，目標群體龐大，牽扯許多利益糾紛，再者，雖然我國當前是職位分類和品位分類相融合的分類管理，但是品位分類長時間內仍處于主導地位，[5]分類管理與傳統的品位分類有沖突，實施中會有阻力。從以上三點可以看出，分類管理本身就是一個復雜的有難度的政策，因此，在執行時定會遭遇一定阻力，難以順利實施。

2.目標團體行為的多樣性及其需要調適量大。

我國公務員數量龐大，存在著中央和地方、不同區域之間的差異，不同區域不同位置的公務員會有不一樣的利益訴求，比如基層的縣級（市、特區、區）機關主任科員和副主任科員的職數不得超過科級領導職數的50%，而基層公務員多，導致晉升困難，他們需要改革原有制度增加晉升機會;但也有一些公務員怕實施分類管理后自己重新劃分類別，會導致自己的晉升途徑改變，沒有原來的晉升渠道快速，因而不希望進行制度改革。

不同的群體，不同地區的公務員訴求不一樣，在實施分類管理時需要調試量大，影響政策執行通暢。

（二）政策本身的因素

1.政策不夠具體明確。

公務員分類管理的目標是比較明確的，即試圖解決“大一統”管理體制下“官本位”、基層公務員職業發展空間狹窄及“弱激勵”、責任和“事功”差異與激勵資源分配不公平等問題，[6]建立符合國情的，現代化的公務員的人事管理制度。但是在政策的具體性方面存在著許多問題，缺乏具體的制度設計。

其具體表現為公務員分類管理缺乏相關配套法規和制度設計，缺乏具體細節的操作標準。首先，在配套法規上面，《公務員法》一直“形單影只”，與其相配套的法律法規很少，關于分類管理的法規更少，雖然在2016年發布了關于行政執法類和專業技術類的試行的《管理規定》，但目前仍是摸索階段，沒有成熟的法律體系來支撐公務員分類管理;其次，就配套制度設計上，公務員按照綜合類管理，招錄、考核、培訓、晉升等都是一套管理辦法，是粗放管理的狀態，絕大部分地區都尚未建立分類培訓、分類考核、分類薪酬等相關制度;以及在具體分類管理試點實施中，“怎么分”“怎么管”等核心問題都沒有配套的制度文件，[7]職位職責規范的標準化、有效性、科學性不夠等。[8]

公務員分類管理相關規定不明確不具體，沒有構建成完整的、充實的框架，給實施分類管理帶來了不便。

2.政策資源的充足性不夠。

政策的實施需要充足的人力、物力、財力等資源支持，要想分類管理順利實施，相關的財政、編制等就要有所支撐。分類管理實施時，必定會有大變動、大動作，需要在增加編制和財政預算的前提下才能順利實施，[9]需要財政等方面的協調支持。而實行分類管理的地區，并不能保證及時配置相應的財政制度措施來支持分類管理改革，存在著外部資源支持不夠的問題。

（三）政策以外的因素

1.執行人員和目標團體對分類管理有偏見。

很多的地方政府人事部門和普通公務員認為，分類管理改革的目的就是解決公務員的待遇問題，而解決待遇問題沒必要分類，如果分類的會帶來不同類別公務員之間的比較、會產生不平衡的心態，會帶來管理碎片化、管理成本增加等問題，[10]沒有真正認識到，分類的目的是為了針對不同類別公務員的特點建立分類管理制度以實現管理的精準化和科學化。

且我國官本位等傳統思想會影響公務員對分類管理改革的看法，可能擔心在分類后綜合管理類、行政執法類、專業技術類制定的相關規定“厚此薄彼”，會出現晉升途徑不一致等問題，影響自身晉升。

政策執行者和目標團體對分類管理的人事出現偏差，會導致執行人員工作態度不夠認真、貫徹政策不徹底，目標團體不夠服從的問題。

2.政策執行機關即目標群體。

公務員分類管理改革是由政府部門執行，面對的目標群體是政府部門內的公務員，可以說政策執行的主體和目標群體存在著統一利益，在分類管理改革實施過程中，是自己對自己進行改革，自己監督自己，這樣難免在政策執行過程中因為某些利益問題等選擇性執行政策。

3.政策環境支持不夠。

政策實施，需要外部環境的支持，影響政策環境實施的政策環境因素可分為政治環境、經濟環境、社會文化環境。[11]

從政策環境來看，分類管理實施需要配套的行政體制改革，如果分類管理改革與行政體制改革不相適應，可能會出現一些沖突，因此，需要把分類管理改革納入到行政體制改革中去，使分類管理改革時顧及相應的行政體制，[12]在政治環境中更好進行改革。但目前分類管理改革并未納入到行政體制改革中;從經濟環境來看，分類管理執行需要良好的財政支持，如深圳試點，財政支持充足，分類管理進行良好。但是其他地方經濟實力不如深圳，財政支持可能會落后;從文化環境來看，公務員熟悉的是品位分類，有進行人際關系依附的慣和傳統習俗，對以職位分類為主的分類管理會有抵觸情緒。

三、總結

綜合歸納上述影響公務員分類管理的各種因素，我們可以看出，導致公務員分類管理實施的困境的可總結為內部設計不足，外部支持不夠以及公務員觀念的誤差，未來繼續推進和完善公務員分類管理制度時可從這三點入手。此外，在未來繼續推進實施分類管理時，我們可以注重改善上文中阻礙分類管理實施的因素，更重要的，我們可以從那些對沒有對分類管理執行起消極作用的因素加以正面強化。完善改進負面影響較大的因素，強化具有正面影響的因素，雙管齊下，促進公務員分類管理更好地實施。

參考文獻：

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[7]郝玉明.我國公務員分類管理改革的進展與對策建議[J].中國人事科學，2018（10）：4-9.

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[9]郝玉明.我國公務員分類管理改革的進展與對策建議[J].中國人事科學，2018（10）：4-9.

吳江，張敏.我國公務員制度的發展歷程與改革[J].中國人事科學，2018（Z1）：5-21.

[10]吳少微，魏姝.制度邏輯視角下的中國公務員分類管理改革研究[J].中國行政管理，2019（02）：29-34

[11]張紅鳳.公共政策導論[M].上海：上海財經大學出版社，2013：152-153.

[12]蔡冬峻. 深圳市公務員分類管理改革研究[D].武漢大學，2013.