國際流域生態(tài)補償經(jīng)驗及中國研究進展

張海歐 宋玉 郝明亮

摘要：文章列舉、分析了國外流域生態(tài)補償理論和實踐典型案例，與我國流域生態(tài)補償機制研究進行對比，分析了實踐差距，提出在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式、自然資源資產(chǎn)權(quán)屬、流域補償協(xié)作機制、生態(tài)補償效益評估、資金來源及相關(guān)法律法規(guī)等方面進行完善，以建立流域生態(tài)補償長效機制。

關(guān)鍵詞：流域生態(tài)補償;國際;經(jīng)驗;中國;長效機制

中圖分類號：X32 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）11-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.11.109

Experience of international watershed ecological compensation（WEC） and research progress of WEC mechanism in China

Zhang Haiou，Song Yu，Hao Mingliang

（Hebei xiaorun Environmental Engineering Co.，Ltd.，Shijiazhuang Hebei 050000，China）

Abstract：This paper compares the research progress and practice gap of watershed ecological compensation mechanism in China by analyzing and listing the typical cases of watershed ecological compensation theory and practice in foreign countries. In order to establish long-term mechanism of watershed ecological compensation， it is suggested to improve the ecosystem service， compensation standard and mode， property right of natural resources， cooperation mechanism of watershed ecological compensation， benefit evaluation of ecological compensation， source of funds and construction of laws and regulations.

Key words：Watershed ecological compensation;International;Experience;Domestic;Mechanism

20世紀(jì)90年代，隨著國際學(xué)術(shù)界對生態(tài)補償研究和實踐的高度關(guān)注，流域治理領(lǐng)域開始逐漸引入生態(tài)補償機制。國際上流域生態(tài)補償?shù)难芯勘环Q為流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費（Payments for Watershed Environmental Service（PWES）Program），指對維持和改善流域生態(tài)服務(wù)進行經(jīng)濟激勵的組織安排，主要包括補償主客體確定、標(biāo)準(zhǔn)測算、補償途徑及支付方式選擇等內(nèi)容。2000年，國務(wù)院頒布了《生態(tài)環(huán)境保護綱要》，明確提出建立我國的生態(tài)保護補償機制，我國在流域生態(tài)補償機制方面的研究開始起步。本文從全球數(shù)百個流域生態(tài)補償項目中挑選成功案例并總結(jié)了值得我國借鑒的理論和實踐經(jīng)驗，與我國流域生態(tài)補償方面的研究進行對比，最后提出我國流域生態(tài)補償長效機制的完善建議。

1 以區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為依據(jù)，建立生態(tài)補償機制

國際上在生態(tài)補償機制建立伊始，會對區(qū)域主要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進行全面評估[1]，目的是在建立生態(tài)補償機制的同時考慮采取針對性防治措施，保護和逐步提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。河流作為單個生態(tài)系統(tǒng)，往往與其他生態(tài)系統(tǒng)交織在一起，而且流域服務(wù)價值具有明顯的空間異質(zhì)性[2]，即流域上游往往具有較高的服務(wù)價值、中游是水資源的易耗區(qū)、下游的生態(tài)系統(tǒng)最為脆弱，因此，維持流域下游的生態(tài)服務(wù)功能對整個流域來說至關(guān)重要。美國2000年針對普拉特河進行了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評價，梳理了普拉特河45英里的水資源供給、水文調(diào)節(jié)、侵蝕控制、生物多樣性保護、休閑娛樂等五種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)查了當(dāng)?shù)鼐用駥μ岣咂绽睾由鷳B(tài)服務(wù)功能的支付意愿，此項評價以區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)作為依據(jù)，為建立生態(tài)補償機制打下基礎(chǔ)[3]。

我國2008年開始涌現(xiàn)出關(guān)于流域方面的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的研究。田義超[4]等人評估了赤水河流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值總量，包括單位面積固碳釋氧價值量、土壤保持價值量以及水源涵養(yǎng)價值量，為赤水河流域生態(tài)補償模式、運行機制以及補償標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)。王曉莉[5]等人以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為基礎(chǔ)，研究了東江流域生態(tài)補償機制，得出森林和水域是東江流域生態(tài)補償?shù)闹饕鷳B(tài)類型。

2 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確

在流域生態(tài)補償機制中，為確定補償?shù)闹骺腕w，必定要明晰自然資源產(chǎn)權(quán)。河流流域的水資源具有流動性的特點，產(chǎn)生的利益關(guān)系比較復(fù)雜，因此，導(dǎo)致受償主體（補償客體）與支付主體（補償主體）難以明確。只有對補償主體與客體之間的權(quán)屬關(guān)系予以明確，才能確保流域生態(tài)補償過程中的利益相關(guān)者能夠達成合作。在私有制國家和市場經(jīng)濟發(fā)展程度較高的國家，自然資源資產(chǎn)權(quán)屬明確，而在公有制或者不完全私有制的國家，則需不斷完善自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，才能保證生態(tài)補償?shù)捻樌麑嵤Ｌ锛{西河是美國第八大河，全長1 043km，流經(jīng)7個州，流域面積10.4萬km?，最早立法建立了流域管理體制。自19世紀(jì)后期，田納西流域出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境問題，為了使河流得到有效治理，1933年成立了田納西流域管理局，對其進行統(tǒng)一開發(fā)和管理，并通過了《田納西流域管理局法》，明確了田納西流域管理局的職責(zé)和權(quán)限。田納西流域管理局作為國家層面的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，既有政府的權(quán)力和責(zé)任，也有企業(yè)的設(shè)置和經(jīng)營[6]。經(jīng)過幾十年的綜合開發(fā)，田納西河流域不僅環(huán)境優(yōu)美，而且使周邊居民切實享受到生態(tài)補償帶來的好處。2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，意見要求到2020年，我國基本建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度;探索建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制，對履行自然資源資產(chǎn)保護義務(wù)的權(quán)利主體給予合理補償。

3 生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和方式趨于差異化、多樣化，

補償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法很多，主要包括生態(tài)服務(wù)功能價值法、機會成本法、費用分析法、水資源價值法和條件價值法等。不同方法測算出的補償標(biāo)準(zhǔn)不同，甚至有較大差異，選用哪種方法測算出來的數(shù)值合理要看補償主體與受償主體雙方的意愿，不同區(qū)域差異明顯。國際上一些生態(tài)補償實踐案例表明，補償標(biāo)準(zhǔn)差異化能夠在一定程度上提高補償實施效益。如德國在易北河流域整治過程中，德國環(huán)保部在2000年補償900萬馬克給捷克，用于建設(shè)捷克與德國交界的城市污水處理廠[7];在日本，政府制定了《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，日本的水源區(qū)所享有的利益補償由直接經(jīng)濟補償、依據(jù)《水源地區(qū)對策特別措施法》采取的補償措施和通過“水源地區(qū)對策基金”采取的補償措施三部分組成[7]。此外，國際上還結(jié)合采用多樣化補償方式，如：物質(zhì)補償、技能培訓(xùn)、技術(shù)幫扶、就業(yè)供應(yīng)等，對穩(wěn)定生態(tài)保護成果效益顯著。

國內(nèi)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定缺少充足、科學(xué)的依據(jù)，生態(tài)補償資金的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)水質(zhì)改善效果、補償主體的財力、其他省份的生態(tài)補償情況以及國家建議來確定。國內(nèi)成功的流域橫向生態(tài)補償案例——新安江流域生態(tài)補償，首輪試點是按中央資金每年3億元、兩省每年各1億元設(shè)立補償資金。汀江-韓江流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)則主要是省級政府的友好協(xié)商，最后由省級地方主管做出決定，相關(guān)地域政府及行政管理部門既無法提供科學(xué)的計算方法和充分的技術(shù)論證，也未深入?yún)⑴c談判[8]。國內(nèi)流域生態(tài)補償方式一般為政府財政轉(zhuǎn)移支付。東陽-義烏水權(quán)交易是我國首例市場化的生態(tài)補償模式，2000年東陽、義烏兩市政府簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，義烏市出資購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬m3水的使用權(quán)，標(biāo)志著我國水權(quán)市場的正式誕生。黑河流域水權(quán)證、寧蒙“投資節(jié)水、轉(zhuǎn)換水權(quán)”、漳河流域跨省調(diào)水等都是以市場為主導(dǎo)，地方政府和流域管理機構(gòu)作為中介機構(gòu)進行談判，制定相應(yīng)的規(guī)則開展交易。

4 建立長效流域補償機制

因國際上有些流域涉及范圍廣，甚至流經(jīng)多個國家，流域治理任重道遠(yuǎn)，有必要建立長效流域補償機制。非洲尼羅河流域、歐洲多瑙河、南美洲亞馬遜流域、北美洲密西西比河流域等全球主要跨國跨州流域，均設(shè)有常設(shè)機構(gòu)，通過責(zé)任共擔(dān)協(xié)作機制來開展相關(guān)工作，流域常設(shè)機構(gòu)規(guī)定各成員單位決策共商、經(jīng)費共擔(dān)。根據(jù)流域所在地自然、社會、經(jīng)濟條件的差別，各成員單位還可協(xié)議承擔(dān)有差別的經(jīng)費責(zé)任。如易北河和歐洲奧得河上下游國家根據(jù)境內(nèi)流域面積不同分擔(dān)不同比例的流域治理經(jīng)費[1]。常設(shè)機構(gòu)一般成立專家委員會來承擔(dān)具體事務(wù)，邀請高級組織和研究機構(gòu)等進行監(jiān)督，促進成員國在流域生態(tài)補償中深度協(xié)作、共擔(dān)責(zé)任。

我國子牙河水系流經(jīng)邯鄲、邢臺、石家莊、衡水、滄州5個設(shè)區(qū)市，共48個縣（市、區(qū)），是河北省跨市最多的一個水系。2008年，河水中COD濃度超過1 000mg/L，為拯救這條母親河，河北省在子牙河水系主要河流實行跨市斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核，并試行扣繳生態(tài)補償金政策，監(jiān)管和考核由河北省負(fù)責(zé)。作為考核對象的石家莊位于子牙河上游，屬于大型工業(yè)城市，是5個市里考核斷面最多的一個市。為早日實現(xiàn)考核目標(biāo)，石家莊市實行“河長制”，幾位副市長每人負(fù)責(zé)一條河流，市環(huán)保局局長分包縣（市、區(qū)），每位局長負(fù)責(zé)2～3個縣（市、區(qū)），并負(fù)責(zé)充當(dāng)市長的聯(lián)絡(luò)員。經(jīng)過一段時間努力，河流治理取得一定成效。但在實踐中也同時存在一些問題，如實踐中發(fā)現(xiàn)，雖然這種由多個部門共同主導(dǎo)實施的流域生態(tài)補償機制，短期內(nèi)能發(fā)揮積極作用，但易受部門本位主義影響。從國際經(jīng)驗上分析，成立流域綜合協(xié)調(diào)部門來協(xié)調(diào)流域上下游市、縣和省內(nèi)行政主管部門的利益關(guān)系，有助于消除各方矛盾，解決流域生態(tài)補償基金分配及監(jiān)督問題。

5 生態(tài)補償效益評估由單一性向綜合性轉(zhuǎn)變

以往生態(tài)補償效益評估結(jié)果取決于直接項目效果、支付指標(biāo)和生態(tài)服務(wù)的相關(guān)性。2017年，有學(xué)者[9]建議增加“項目成本”和“間接項目溢出”等指標(biāo)，至少應(yīng)從4個方面綜合評估生態(tài)補償效益。間接項目溢出一般指對補償?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境變化以外的影響[1]，例如：受償主體一般位于流域上游，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)補償機制實施過程中支付主體的補償金能夠起到一定的扶貧作用。另外，生態(tài)補償除財政轉(zhuǎn)移支付制度外，可以采用人才輸送的方式，對生態(tài)服務(wù)提供方進行幫扶，以此增加就業(yè)等。

中國也在積極探索生態(tài)保護補償效益評估的理論與方法。2016年，國家發(fā)改委在《積極探索生態(tài)保護補償效益評估的理論與方法》一文中指出：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)包括調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持土壤、調(diào)蓄洪水、降解污染物、固碳釋氧、傳粉、有害生物控制、減輕自然災(zāi)害等調(diào)節(jié)服務(wù)，以及源于生態(tài)系統(tǒng)組分和過程的文學(xué)藝術(shù)靈感、知識、教育和景觀美學(xué)等文化服務(wù)。生態(tài)補償效益評估包括生態(tài)資產(chǎn)核算和生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)總值（Gross Ecosystem Product，簡稱為GEP）核算。生態(tài)資本與生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算可以用來認(rèn)識和了解生態(tài)系統(tǒng)自身的狀況以及變化，衡量國家或地區(qū)的生態(tài)保護成效，還可以與GDP核算結(jié)合評估生態(tài)文明建設(shè)進展。生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值是生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品價值、調(diào)節(jié)服務(wù)價值和文化服務(wù)價值之和。如果某個受補償?shù)貐^(qū)的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值提高，表明該地區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)量增加，生態(tài)保護補償取得成效;反之，若該地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值下降，表明該地區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)量減少，生態(tài)保護補償沒有得到應(yīng)有的回報。

6 生態(tài)補償資金來源多樣化

德國作為易北河流域生態(tài)補償中的補償主體，資金來源廣泛而多樣，主要有排污費、財政貸款、下游對上游的經(jīng)濟補償和研究經(jīng)費津貼，多樣化的資金來源保證了充足的補償資金，用于補償給捷克建設(shè)兩國交界處的污水處理廠[6]。目前，易北河流域生態(tài)環(huán)境得到了極大的改善，兩國實現(xiàn)了互惠共贏。美國紐約市與上游卡茨基爾流域之間的清潔供水交易中，紐約市政府通過對自來水用戶征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式，用于補償提供生態(tài)產(chǎn)品的上游地區(qū)[6]。

我國目前補償資金來源比較單一，絕大多數(shù)靠政府財政支付。采用此種方式易造成政府財政負(fù)擔(dān)較大，資金緊缺問題也會比較突出。此外，還會受到領(lǐng)導(dǎo)換屆、政策變動等因素的困擾。因此，應(yīng)根據(jù)我國和各地區(qū)的實際，在繼續(xù)保持財政資金支付的同時，加大力度拓寬流域生態(tài)補償資金來源的渠道，匯集多種方式，繼續(xù)利用市場資金、探索擴大社會資金和引入國際基金[10]。在我國僅有的幾項關(guān)于流域生態(tài)補償資金來源的研究中，2018年一篇關(guān)于流域生態(tài)補償多元融資渠道的論文提出，在排污權(quán)交易市場存在的情況下，政府和社會資本共同提供流域生態(tài)補償資金的效果較好，效率較高。因此，應(yīng)加快建立類似排污權(quán)交易的具有帶動作用的平臺，吸引社會資本進入流域生態(tài)補償，有效解決流域生態(tài)補償資金來源較少及資金不足問題[11]。黃山市在新安江流域橫向生態(tài)補償三輪試點中創(chuàng)新了投入機制。按照“政府引導(dǎo)、市場推進、社會參與”的原則，多渠道加大資金投資，政府與國家開發(fā)銀行簽訂了新安江流域綜合治理融資協(xié)議，黃山市城投公司作為融資承接平臺，區(qū)縣作為還款責(zé)任主體，以更加市場化的方式運作，提高資金效益。

總體來說，我國流域生態(tài)補償機制在以上6個方面都不成熟，但政府在各個方面都進行著積極探索和實施。同時，隨著黨中央、國務(wù)院對“三線一單”工作部署安排的推進，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的建立也將對生態(tài)補償機制的完善提供重要的技術(shù)基礎(chǔ)。我國目前除應(yīng)加強生態(tài)補償機制研究、不斷完善生態(tài)補償機制外，還應(yīng)盡快將健全生態(tài)補償機制納入相關(guān)法律法規(guī)，建立動態(tài)調(diào)整、獎懲分明、導(dǎo)向明確的生態(tài)補償長效機制。

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收稿日期：2020-09-23

作者簡介：張海歐，碩士，工程師，研究方向為生態(tài)環(huán)境規(guī)劃及污染防治。