京津冀地區民用散煤治理政策落地情況及治理

張紅燕 任登凱

摘要：文章經過文獻調研，系統梳理了京津冀地區散煤治理政策進展和取得的成績，以實際出發，總結了當前散煤治理中存在的問題，分析問題存在的原因，并提出了措施和政策建議。

關鍵詞：散煤;京津冀地區;治理政策

中圖分類號：X784 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）11-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.11.105

Implementation and management of bulk coal control policies in Beijing -Tianjin-Hebei region

Zhang Hongyan1，Ren Dengkai2

（1.Hebei Shengjie Environmental Biotechnology Engineering Co.，Ltd.，ShanxiBranch，Taiyuan Shanxi 030000，China;

2.Tianjin Research Institute of Construction Machinery Co.，Ltd.，Tianjin 300409，China）

Abstract：The progress and achievements of bulk coal control policy in Beijing-Tianjin-Hebei region were? system combed through literature review.The problems existing in the treatment of bulk coal are summarized and analyze the causes of the problem，And put forward the measures and policy suggestions.

Key words：Bulk coal;Beijing-Tianjin-Hebei region;Control policy

民用煤（Civil coal）指用于居民炊事、取暖等分散式使用的動力用煤，可分為民用散煤和民用型煤兩類。民用散煤（Civil bulk coal）為未經成型加工的民用煤;民用型煤（Civil briquette）為以適當的工藝和設備加工成型的民用煤，包括蜂窩煤和其他型煤[1]。本文中的散煤指分散式用煤。

目前，我國每年消費煤炭約 38 億t，其中民用煤炭約為3億t。盡管民用煤炭占比不足 10%，但是基本上全部為分散式燃燒，沒有采取除塵、脫硫等環保措施，其對大氣污染的貢獻率高達 50%左右[2]。表1為散煤和電廠鍋爐污染物排放系數的對比[3]。

由表1可知，散煤SO2和PM2.5的排放系數分別是對應燃煤電廠的50倍和55倍。以此推算，我國民用散煤污染物排放量超過了燃煤電廠污染物排放量。而且散煤燃燒基本屬于低矮面源，不易擴散，因此，散煤治理比集中治理更具有環境效益。

1 散煤治理政策

1.1 國家層面散煤治理政策不斷完善

2014年6月，國家能源局與北京、天津、河北及神華集團簽訂《散煤清潔化治理協議》，推進解決京津冀地區散煤清潔化燃燒問題，2014年9月，六部委聯合發文《商品煤質量管理暫行辦法》（第16號令），明確了煤質不達標的法律責任，2016年3月10日，環保部出臺《民用煤燃燒污染綜合治理技術指南（試行）》提出適用的民用煤燃燒污染治理工具包，以及更有效的民用煤治理政策和技術。

2018年6月27日，國務院印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》提出集中資源推進京津冀及周邊地區、汾渭平原等區域散煤治理，優先推進北方地區清潔取暖。

2018年10月26日實施的《中華人民共和國大氣污染防治法（2018年修訂）》中第三十六條規定：各級人民政府應當采取措施，加強民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質量標準的煤炭，鼓勵居民燃用優質煤炭和潔凈型煤，推廣節能環保型爐灶。

2019年12月10日，中央經濟工作會議召開，在2020年大氣污染防治三年攻堅戰的收官之年，推動生態環境質量持續好轉，持續減少煤炭消費，增加清潔能源使用。

1.2 京津冀地區層面散煤治理政策落地及治理成效情況

1.2.1 北京市

2014年3月1日，北京市開始實施《北京市大氣污染防治條例》（北京市人民代表大會公告第3號），其中對銷售不符合標準的散煤及制品做出了相關規定[4]。2014年9月1日北京市開始執行《低硫煤及制品》（DB11/097-2013），標準規定了全硫含量、含有煙煤的型煤灰分比例，設定了揮發分上限，增加了無煙散煤的質量控制指標等[5]。2016年1月11日，北京市召開散煤治理和燃煤污染控制工作會。從1998年北京市東、西城“煤改電”試點開始到2015年，東、西城居民累計完成“煤改電”近31萬戶，歷時16載，核心區基本無煤化目標已經實現[6]。

雖然核心區無煤化目標基本實現，但仍然存在的問題有農村地區用煤售煤問題主要集中在早餐攤位、食品售賣游商以及大眾浴池等單位非法使用燃煤鍋爐現象依然存在;個別已完成煤改電工程農村地區存在使用燃煤燒火炕等問題。

1.2.2 天津市

2014年10月30日天津市人民政府辦公廳印發《天津市散煤清潔化替代工作實施方案的通知》，2015年6月15日天津市人民政府辦公廳印發《2015年散煤清潔化治理工作方案和農村生活用無煙型煤資金補貼辦法的通知》，治理目標為城市地區和農村地區實現2個100%清潔能源替代和無煙型煤替代;通過差別化治理措施，一方面，加大清潔能源基礎設施建設，完善清潔煤配送網絡，保障清潔能源供應;另一方面，淘汰城市家用燃煤設施，更換為清潔能源灶具，同時研究相關資金配套政策，全方位的保障散煤治理措施落實到位。

1.2.3 河北省

2016年4月河北省環境保護廳發布《關于印發河北省散煤污染整治專項行動方案的通知》，方案指出利用3年時間基本實現全省城鄉散煤替代和清潔利用，有效降低散煤污染。開展煤炭經營單位深度整治[7]。2016年5月，河北省邯鄲市印發《邯鄲市散煤污染整治專項行動方案》，2017年，全面完成城鄉散煤壓減替代，完成省定壓減替代目標。2018年進一步鞏固散煤壓減替代成果，建立長效管理機制。2017-2019年，河北省對全省散煤生產、流通、使用等環節進行綜合整治，通過煤改電、煤改氣等政策措施，基本實現全省城鄉散煤替代和清潔利用，有效降低散煤污染。開展煤炭經營單位深度整治，力爭用1年時間，基本取締劣質煤銷售網點，規范煤炭經營行為。

1.2.4 散煤治理成效

近年來隨著國家政策的出臺以及地方治理措施的落地，大氣重點控制區域2+26城市散煤治理成果顯著。根據大氣污染防治攻關聯合中心發布的數據：近3年，通過煤改氣、煤改電（簡稱“散煤雙代”），初步估算，2017年、2018年僅散煤雙代一項措施的SO2減排量就分別占“2+26”城市主要冬防措施減排量的11%和19%，一次PM2.5減排量占23%和34%。再從空氣污染源解析來看，與2016–2017年秋冬季相比，2017-2018年秋冬季和2018-2019年秋冬季各類源對PM2.5的絕對濃度貢獻均值下降顯著，其中民用散煤降幅最大，分別下降57.8%和40.0%。由此可見，民用散煤治理對京津冀及周邊區域空氣質量改善發揮了重要作用[4]。

2 散煤治理過程中存在的問題

2.1 存在的問題

（1）散煤使用群體主要為分散農村居民，數量較為龐大，難以對其進行統一性約束和監管，散煤治理工作進展緩慢。

（2）未實現集中供暖的農村居民，為了節約成本，選擇較為便宜的劣質煤，噸煤污染排放系數增加，與優質煤相比，環境的污染程度較重。

（3）地方政府財政收入有限，部分政府難以承擔散煤治理過程中的費用問題;另外，從成本上來講用氣和用電要比散煤高，這也加大農村居民的生活負擔，致使農村居民意愿不高。

（4）2020年春節期間外出務工人員返鄉，存在民用散煤復燃現象。

2.2 散煤治理問題原因

分析京津冀散煤治理存在的問題原因有：缺乏一套健全完善的散煤治理法律及政策體系;農村散煤替代成本較高，增加了農戶負擔，導致散煤替代意愿性低，再加上使用群體較為龐大，劣質散煤禁而不止，缺少完善的監管手段，缺少健全的監督和懲罰機制以及對應的獎勵機制;部分地方部門執行力不強，散煤替代措施落實率較低;未有效利用工業園區集中供熱設施，產城分離，對周邊居民未實施集中供熱;工礦企業等集中供熱設施、余熱回收設施帶動周邊居民集中供熱;政府資金水平有限，技術改造費用昂貴，涉及面廣泛，地方政府難以支撐等;市場氣荒、燃氣價格偏高等對煤改氣形成制約。

3 散煤治理推進建議

（1）從法律及政策上建立和完善相關散煤治理體系，使散煤治理有法可依;政府部門加大散煤治理資金投入對偏遠地區用煤農戶進行補貼，并設立完善的監管體系;加快民用煤質量標準、民用爐具產品標準以及民用煤燃燒排放測試和監測方法標準等相關文件的制定和完善。

（2）散煤治理須持之以恒，堅持多措并舉治理原則，充分考慮地區經濟條件、自然資源、電網、電價（峰谷電價）、燃氣管網等條件，選擇電采暖、氣采暖、太陽能采暖、沼氣采暖、生物質成型燃料采暖以及組合采暖方式等替代散煤取暖。

（3）建立劣質散煤層層監管體系，從煤炭開采、散煤營銷網點、散煤運輸、散煤銷售、散煤使用等全過程監管，利用互聯網、遙感等新技術，建立民用煤生產、經營、使用全過程質量監控體系;完善民用煤供求及煤質信息共享機制;建立網格化管理制度等;在政府的監管下采取定點銷售，嚴厲打擊和取締劣質煤銷售網點，對民用散煤實施優質煤替換，保證低揮發分、低灰、低硫的優質無煙煤炭和潔凈型煤的供應，建立并完善民用優質煤供應體系。

（4）鼓勵在城鄉接合部、城中村和居住較為集中的村鎮發展集中供熱，將集中供熱納入城鄉發展規劃;再由經濟技術開發區、工業園區的城鄉接合帶實施產城深度融合，園區規劃將居民集中供熱納入統籌考慮，既有利于提升土地利用價值，又能改善城鄉居民居住環境，還可以大力推動農村建筑節能改造及節能新民居建設，提高居住舒適性等。

（5）鼓勵有條件的工業企業開展余熱利用技術，對于工礦企業既節能減排，創造更大經濟效益，又是惠民工程，帶來較好的社會效益;政府對余熱回收利用企業實行稅收優惠政策，并投資興建集中供熱配套管網，對周邊范圍內居民和小型企事業單位實施集中供暖，同時取締集中供熱范圍內的分散燃煤設施。

（6）加快推進能源結構，有效推進清潔取暖，按照“以氣定改、以供定需，先立后破、不立不破”的原則，在保證溫暖過冬的前提下，集中資源大力推進散煤治理。

參考文獻

[1]環境保護部.農村散煤燃燒污染綜合治理技術指南（試行）[Z].2016.

[2]別凡.國務院參事室特約研究員、國家能源局原局長吳吟：散煤治理需破解五大難題[N].中國能源報，2016-09-05（015）.

[3]雷宇.散煤治理與大氣污染防治[J].化工管理，2016（11）： 33-34.

[4]http：//www.bjepb.gov.cn/bjhrb/xxgk/fgwj/flfg/dfxfg/307435/index.html.

[5]http：//www.bjepb.gov.cn/bjhrb/index/gzdt/602990/index.html.

[6]http：//www.bjepb.gov.cn/bjhrb/xxgk/jgzn/jgsz/jjgjgszjzz/xcjyc/xwfb/607993/index.html.

[7]http：//www.hebei.gov.cn/hebei/11937442/10761139/ 13282442/index.html.

收稿日期：2020-08-18

作者簡介：張紅燕（1975-），女，漢族，本科學歷，工程師，研究方向為環境管理及環保咨詢工作。