淺析《農村人居環境整治三年行動方案》的環境法律依據

摘要：《農村人居環境整治三年行動方案》（以下簡稱《行動方案》）自實施以來，對鄉村環境治理起到了明顯的推動作用，該方案不僅具有重要的政治意義，其背后還蘊含著深刻的理論依據，值得探討研究。

關鍵詞：農村人居環境整治三年行動方案;環境法理論;環境法律制度

一、從環境法理論角度分析

（一）基于可持續發展理論分析

可持續發展思想的核心原則之一環境利益公平享有原則分為代內公平和代際公平，其目的是為了保障當代人和后代人平等地利用環境資源，實現可持續發展。代內公平強調當代人不論其種族、性別、貧富等差別都享有平等利用環境資源的權利，但是現今我國城市與農村之間、農村地區的不同群體之間，都存在大量的不公平現象。在城鄉之間，城市的自身的發展建立在對農村地區的自然資源的剝削和掠奪的基礎之上。在農村地區的不同群體之間，也存在著富裕群體與貧困群體的普遍差異，富裕群體有條件使用沼氣、液化氣、分類垃圾桶、清潔廁所，而貧困群體則沒有條件實現使用，致使燃燒廢料和生活垃圾直接排放在公共環境中。在我國環境法治起步和發展完善過程中一直將工業污染和城市污染防治作為重點，對于農村環境關注較少，致使農村環境污染長期處于放任狀態，農村人居環境也同樣長期沒有改善。國家推動部署農村人居環境整治的行動方案是實現城鄉居民環境利益公平享有的重要舉措，改善環境資源向城市過度傾斜的問題，保障農村的村民享有美好舒適環境的權利。

代際公平，是指后代人與當代人享有平等的利用環境資源的權利，當代人不能為了追求自身利益最大化而剝奪后代人的此種權利。方案中明確要通過農村生活垃圾治理、廁所糞污治理、農村生活污水治理等改善農村人居環境，這不僅僅是為了保護當代農村人的環境利益，也是考慮到后代人的環境利益，可以說功在當代，利在千秋。

（二）基于農民環境權益理念分析

環境權理論主要包括三個方面，強調公民有對于環境的知情權，同時公民可以平等地參與到環境決策之中，最后在環境利益受到損害以后，公民有權提起公益訴訟。農村村民毋庸置疑屬于公民的范疇，當然地享有環境權益。農民環境權即為居住于農村的公民應有的環境權利，諸如農村環境享有權、農村環境知情權、農村環境決策參與權以及農村環境請求權等內容。

環境權已被諸多國家法律認可，但是目前在我國還不是一項公民權利。保護農民權益至關重要，保障農民有高質量的生活環境，充足的環境資源，并在環境利益受到損害后有渠道救濟。農民環境權是農民生存和發展的一項基礎性權利。在中國，農民的環境維權意識覺醒較晚，相對于城市居民其維權能力較弱。所以有必要制定針對性的政策保障農民的環境權利，有效實現廣大農民的環境權益。《行動方案》中“因地制宜、分類指導”和“注重保護、留住鄉愁”的原則以及農村人居環境明顯改善的行動目標是對農民鄉村環境享用權的維護;方案中的原則“村民主體、激發動力”以及第三部分強調發揮村民主體作用，鼓勵農民和村集體經濟組織全程參與農村環境整治規劃、建設、運營、管理能夠有效保障農民的環境知情權、環境參與權以及環境請求權。

二、從環境法律制度完善角度分析

（一）貫徹落實我國環境保護法

首先在原則方面，《環境保護法》將保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責作為環境保護的基本原則，《行動方案》著重農村生活垃圾、廁所糞污、農村生活污水綜合治理，改善農村環境;強調村民在人居環境整治中的作用，尊重村民意愿，重視村民需求，很大程度上貫徹落實了環保法的基本原則。其次在環境要素方面，鄉村屬于我國環境法第二條規定的13種環境要素之一，是環境保護的對象，《行動方案》針對農村人居環境整治和農村人居環境改善做出相對具體的規定，是對環境保護法的細化。最后在地方政府職責方面，方案明確地方黨委和政府以及有關部門、運行管理單位責任與《環境保護法》第四十九條至第五十條關于人民政府農業污染防治和農村環境保護職責保持一致，使地方政府切實履行農村環境管理職責。

（二）彌補農村生活環境立法的缺失

在部門法和單行法層面上，《環境保護法》、《森林保護法》、《草原法》、《漁業法》、《水法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物防治法》、《噪聲污染防治法》、《環境影響評價法》、《循環經濟促進法》，這幾部法律主要規范農村生態環境、農業生產環境，或是著重對自然資源加以保護，并未對農村生活環境保護作出明確規范。目前我國關于農村生活環境方面的立法幾乎一片空白，對農村生活垃圾、生活污水的處理，惡臭的防治，居民飲用水安全等，并沒有相關法律予以規范。這充分體現出立法對農村生活環境不夠重視、保護力度不強。整個農村環境問題在立法中的地位處在邊緣地帶，國家推動部署《農村人居環境整治三年行動方案》作為政策性方案，各省市重視貫徹落實，方案保障措施中明確要健全治理標準和法治保障，制定農村生活污水治理排放標準。研究推進農村人居環境建設立法工作，鼓勵各地區結合實際，制定農村垃圾治理條例、鄉村清潔條例等地方性法規規章和規范性文件。方案實施接近三年，各省市相應的出臺了一系列規范性文件，廣東省編制了《廣東省縣（市）域鄉村建設規劃編制指引》、《廣東省村莊規劃編制指引》《村容村貌整治提升工作指引》 ;黑龍江制定了《關于整合有關財政涉農資金支持美麗鄉村建設的實施意見》 ;重慶制定出臺了《農村生活污水集中處理設施水污染物排放標準》，可以彌補現行缺乏農村生活環境專門性規范的不足。

三、從農村環境治理機制角度分析

在我國環境污染整治過程中“市場”與“政府”的天平一直未能保持平衡，公眾參與機制不完善是重要原因。在農村環境治理中政府職責與環保組織缺位，村民的公眾參與幾乎是空白。當今社會的文化多元性、管理系統復雜性、環境問題的不確定性等對政府的環境治理工作提出了更高的要求。對政策質量期望越高的公共問題，對公民參與的需求程度就越小;對政策接受性期望越高的公共問題，對吸納公民參與的需求程度和分享決策權力的需求程度就越大。農村人居環境整治是一項系統工程，不僅對政策的質量有要求，對政策的接受性預期也有較高要求。環境治理關鍵在于政府，應制定一個公開、公平、多方參與的可持續發展戰略，作為連接政府機構和私營部門行動的基礎，同時要注重通過培育健康的村民自治觀念和組織、建立有效的自主治理決策機制等來促進農民參與農村環境治理。

第一，該方案強調政府在環境治理中的作用，在基本原則中明確落實責任、形成合力，強化地方黨委和政府責任，在政策支持中要加大政府投入整治農村人居環境，在保障措施中要加強組織領導，強化各級政府的主體責任;第二，方案鼓勵第三方參與農村環境治理，調動社會力量積極參與、鼓勵各類企業積極參與農村人居環境整治項目;第三，方案還促進村民參與人居環境整治，建立政府、村集體、村民等各方共謀、共建、共管、共評、共享機制，動員村民投身美麗家園建設，保障村民決策權、參與權、監督權。可以看出，方案致力于建立農村人居環境多方治理機制，政府、第三方及村民形成合力，改善農村人居環境，實現農村綠色發展。

《農村人居環境整治三年行動方案》有其獨特的理論意義，對完善農村法律和農村環境治理制度也有積極作用。雖然目前大多數農村居民的人居環境與城市居民還有差距，但我農村人居環境在全國推進農村建設這一大背景下確實得到了明顯改善，《農村人居環境整治三年行動方案》在農村環境方面發揮的作用值得肯定。

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作者簡介：付笑叢（1994.12.27-），女，漢族，籍貫河北省石家莊市，現就讀于西北政法大學經濟法學院2018級環境與資源保護法學專業。碩士研究生，主要研究方向：環境與資源保護法學。