海洋環(huán)境治理法律問題芻議

趙瑛

摘 要：在社會經(jīng)濟(jì)與科技飛速發(fā)展的背景下，環(huán)境污染造成的影響日益加劇。海洋雖然與居住地相隔較遠(yuǎn)，但是在全球化逐漸加劇的影響之下，海洋的環(huán)境治理問題也日漸凸顯。海洋中蘊藏著豐富的資源，一些不正確的開發(fā)方式和開發(fā)理念對海洋的環(huán)境造成了較大的污染與破壞，海洋災(zāi)害事故的頻發(fā)也給國家造成了嚴(yán)重的損失和影響。文章系統(tǒng)性地介紹了目前海洋環(huán)境的現(xiàn)狀，并根據(jù)國際海洋法律的相關(guān)內(nèi)容詳細(xì)討論了海洋環(huán)境治理過程中存在的法律問題。

關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境;環(huán)境治理;法律問題

隨著地球環(huán)境遭到不斷破壞，各類災(zāi)害事故頻頻發(fā)生，環(huán)境保護(hù)和污染治理工作的重要性日益突出。重視對環(huán)境污染的治理，是人與自然和諧相處的重要方式，也是維護(hù)人類自身發(fā)展的重要途徑。作為承受了人類較多破壞的自然資源，海洋的水體環(huán)境越來越差，許多污染物都直接排放到海洋中，給海洋動植物的生存造成了威脅。同時，海洋中還存在著嚴(yán)重的生物入侵問題，伴隨著貨運事業(yè)的發(fā)展，一些外來物種打破了原有水體中的生物鏈，肆意繁殖引發(fā)了生態(tài)系統(tǒng)失衡，給環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。

一、海洋環(huán)境的現(xiàn)狀

（一）水體污染嚴(yán)重

海洋水體的嚴(yán)重污染主要是由于人類活動引起的。目前我國渤海區(qū)域內(nèi)受污染的水域面積超過了30000平方公里且在進(jìn)一步加劇，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也在逐漸下降，引發(fā)了許多的海洋污染問題[1]。一方面，在海灣處興建了許多工廠，一些污染水未經(jīng)過凈化處理直接排放到了海洋中。海洋的水體具有一定的自凈化能力，但是需要花費較長的時間，且無法無限制地接受污水排放。根據(jù)目前的實際情況來看，海灣的廢水排放量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了海洋的承受范圍，引發(fā)了污染由近岸處向海洋深處的持續(xù)擴(kuò)散;另一方面，海洋貨運事業(yè)較為發(fā)達(dá)，在靠近海港的位置聚集了許多貨運輪船，由此產(chǎn)生的汽油泄露和廢棄物排放問題，對海洋造成了嚴(yán)重污染，而汽油泄漏問題會對海洋生物的生存與繁衍造成較大威脅，對海洋生態(tài)環(huán)境造成了負(fù)面影響。

（二）海洋災(zāi)害頻發(fā)

隨著海洋污染的進(jìn)一步加劇，越來越嚴(yán)重的海洋災(zāi)害事故頻頻發(fā)生，給人類的生命安全造成了較大的威脅。首先，外來物種入侵海洋的問題在許多國家都曾發(fā)生過，其治理過程非常復(fù)雜，且需要花費大量的人力物力財力資源。由于這些入侵品種缺少天敵，在瘋狂繁殖的同時掠奪了原有生物的生存資源，導(dǎo)致生物種群的失衡，給海洋環(huán)境造成了嚴(yán)重的損害。海洋生物品種繁多，在長期進(jìn)化過程中形成了一套穩(wěn)定的生物鏈，但前述新物種、甚至微生物的破壞都有可能會影響原有生態(tài)環(huán)境，系統(tǒng)失衡會進(jìn)一步引發(fā)海洋環(huán)境問題[2]。其次，海嘯、暴潮等海洋災(zāi)害會給沿海地區(qū)的居民生活造成嚴(yán)重威脅。如在廣東地區(qū)，由于受到“鸚鵡”臺風(fēng)風(fēng)暴潮、海浪災(zāi)害的影響，引發(fā)了珠江口岸附近暴雨，降水深度最高達(dá)到了l00cm，嚴(yán)重威脅到居民的出行和生命安全。在靠近海岸的位置，還有一些高度超過4m的海浪，對于依靠捕撈為生的居民生活造成了嚴(yán)重的影響。

二、海洋環(huán)境治理的國際法律背景

（一）海洋共同體

在全球化的背景之下，海洋環(huán)境問題是所有人類共同面對的，海洋環(huán)境已經(jīng)成為共同體。一些水體污染和物種入侵并不會因為國家或地域的界限劃分而停止，因此，急需各個國家共同參與，通過制定海洋管理公約等方式來推動環(huán)境治理。在聯(lián)合國的帶領(lǐng)之下，許多國家都加入到了國際海洋公約當(dāng)中，秉持著人類與海洋協(xié)同發(fā)展的理念開展海洋環(huán)境治理工作。

（二）生物多樣性

海洋中有許多珍貴的生物需要加強保護(hù)，這也是維護(hù)海洋生態(tài)和保護(hù)珍稀物種的重要內(nèi)容。頻發(fā)的海洋污染給原有的海洋生物多樣性和海洋生態(tài)平衡造成了嚴(yán)重的影響，導(dǎo)致許多珍稀物種滅絕，對海洋環(huán)境的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展極為不利。全球范圍內(nèi)，公共海域的面積占全部海洋面積的一半，而公海由于不受各國海洋法律規(guī)范約束，很容易產(chǎn)生公地悲劇性的環(huán)境破壞問題。

三、海洋環(huán)境治理過程中的法律問題

（一）海洋遺傳資源

海洋中蘊藏的海底油氣、礦產(chǎn)、水利、生物等多種資源，對于促進(jìn)國家發(fā)展有重要作用。海洋環(huán)境治理中，要充分協(xié)調(diào)環(huán)境問題與資源開發(fā)力度，確保海洋環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。首先，對于海洋捕撈應(yīng)該建立必要的恢復(fù)機制，如安排休漁期等，用于保障海洋生物的穩(wěn)定生長，給予海洋充分的恢復(fù)休養(yǎng)時間，使海洋漁業(yè)能夠得到長期發(fā)展[3]。這一機制的建立必須依靠法律規(guī)范強制執(zhí)行，切實落實對海洋遺傳資源的保護(hù)措施;其次，海洋資源是人類的共同財富，在對其開發(fā)時必須符合國家法律規(guī)范的要求，如采取環(huán)保技術(shù)手段以維護(hù)海洋生物多樣性，通過有計劃開采和保護(hù)海底資源，維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

（二）保護(hù)區(qū)的規(guī)劃

在對海洋施行保護(hù)的過程中，必須建立一定的保護(hù)區(qū)域，并完善這些區(qū)域治理中的法律規(guī)范。首先，在對海洋保護(hù)區(qū)域的規(guī)劃設(shè)計中，必須結(jié)合不同地區(qū)的具體情況開展。諸如氣候條件、城市發(fā)展等都會制約海洋保護(hù)區(qū)域的規(guī)劃工作，綜合考慮多方因素才能夠開展更加有效的保護(hù)和管理。從法律角度對海洋保護(hù)區(qū)展開規(guī)劃治理，才能更加具有針對性。當(dāng)?shù)毓芾聿块T需要明確海洋治理方案，通過進(jìn)行海洋信息收集和海洋水質(zhì)監(jiān)督來落實海洋保護(hù)有效性;其次，海洋環(huán)境保護(hù)和污染治理工作具有較強的整體性，不能僅僅在一個小區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，而應(yīng)該保證各個海域內(nèi)管理的綜合性與配套性，使其能夠形成相互促進(jìn)的治理體系[4]。在海洋治理的法規(guī)保障中，要明確不同部門的管理職責(zé)，建立一套能夠適用于不同海域的管理辦法，推動我國的海洋環(huán)境的協(xié)同治理。

（三）環(huán)境影響評價

為進(jìn)一步推進(jìn)海洋環(huán)境治理工作，必須要從法律法規(guī)的角度建立對海洋環(huán)境的評價標(biāo)準(zhǔn)，使海洋的管理治理有章可循。在國家頒布的《海洋法》中，必須要對海洋環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)評價檢測、海洋治理的決策執(zhí)行等進(jìn)行明確規(guī)定，并明確司法部門在海洋治理中應(yīng)負(fù)職責(zé)，加強海洋管理工作的執(zhí)行力度。海洋治理是整體性、動態(tài)化的過程，涉及到的相關(guān)部門眾多，如貨運交通、衛(wèi)生環(huán)保、經(jīng)濟(jì)經(jīng)營等，必須對每個部門的管理范圍、工作職責(zé)做出法律規(guī)定，才能夠穩(wěn)步推進(jìn)海洋環(huán)境管理工作的有效開展[5]。進(jìn)行海洋環(huán)境的評定時要有明確的目標(biāo)，如通過對不同區(qū)域內(nèi)海洋水質(zhì)存在的共性問題的發(fā)掘而展開統(tǒng)一管理，對特性問題要特殊處理。對于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地域，還需要有政府出資出面完成水體的污染防治工作。

（四）建設(shè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓

海洋環(huán)境治理過程中必然涉及到一些先進(jìn)的技術(shù)手段，需要通過建設(shè)治理體系、共享治理技術(shù)等方式來提升海洋的全球化治理力度。在聯(lián)合國引導(dǎo)下，陸續(xù)通過了《海洋法公約》，BBNJ協(xié)定等規(guī)范，對海洋環(huán)境治理問題提供了全球性治理辦法[6]。通過多個相關(guān)國家的聯(lián)動，海洋治理呈現(xiàn)出多層級的模式。每一個國家和國際組織都在發(fā)揮自身效能，推動海洋治理不斷突破困境。如對于海洋中微塑料的治理，需要通過生物降解或細(xì)菌降解的方式來進(jìn)行消除，這些技術(shù)手段需要開放共享，才能更加全面徹底地開展海洋治理保護(hù)工作。基于聯(lián)合國相關(guān)法規(guī)的建立，對于類似技術(shù)的轉(zhuǎn)讓分享將會進(jìn)一步成熟，由多個國家聯(lián)合參與研發(fā)，定能實現(xiàn)技術(shù)突破，提升技術(shù)開發(fā)的成效，推動海洋治理的技術(shù)升級。

（五）強化公益申訴

在對海洋環(huán)境問題的公益訴訟的研究中發(fā)現(xiàn)，從2015年至2019年，我國海洋公益訴訟案件的數(shù)目連年上升，由4000余案上升至11萬余案，國家和相關(guān)管理部門必須對此加以重視，完善改進(jìn)海洋公益申訴的通道，使民眾能夠真正參與到海洋環(huán)境治理中來。一方面，我國沿海地區(qū)多個省份聯(lián)合制定了海洋生態(tài)保護(hù)法規(guī)，通過聯(lián)合建立申訴與協(xié)助的方式推進(jìn)我國海洋公益申訴體系的進(jìn)一步完善。在不斷解決關(guān)于海洋環(huán)境訴訟的過程中，相關(guān)管理部門也積累了許多經(jīng)驗，通過公開海洋環(huán)境決策、以司法保障維護(hù)決策的執(zhí)行等方式，為海洋公益申訴提供法律保障和支持。

四、公海區(qū)域的海洋保護(hù)問題

在國際海洋事務(wù)中，一些公海區(qū)域由于缺少直接管理主體，沒有建立完善的法律法規(guī)來規(guī)范公海區(qū)域的海洋保護(hù)問題。公海附近的國家應(yīng)該共同構(gòu)建管理公約，共同協(xié)商與探索如何開展對公海的環(huán)境保護(hù)。如法、意、摩三國就關(guān)于地中海區(qū)域內(nèi)的公海保護(hù)問題簽訂了相關(guān)公約，這一公約為國際間推動公共海域環(huán)境保護(hù)有著重要示范作用。在聯(lián)合國的帶領(lǐng)與引導(dǎo)之下，在南大洋、南極等地又逐漸建立起了一些保護(hù)區(qū)，有關(guān)公海環(huán)境治理問題的解決正在一步步推進(jìn)中。但另一方面，公海保護(hù)區(qū)的締約效力較弱，且仍有大片的海域并沒有建立起相應(yīng)的保護(hù)區(qū)域，這仍然是目前海洋環(huán)境問題中亟待處理的一個問題。

五、其他海洋附屬的法律問題

除了海洋本身的水體區(qū)域之外，還有一些附屬的島嶼、巖礁、低潮地帶等，也面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)問題，需要通過健全的法規(guī)來規(guī)范和落實保護(hù)制度。首先，在國際《海洋法公約》中對于巖礁、低潮地帶的管理做出了規(guī)定，國家享有領(lǐng)海權(quán)利，也需要對之進(jìn)行保護(hù)和管理。但由于對這些附屬島嶼的范圍界定較為復(fù)雜，引發(fā)了一些管理上的爭議。這些區(qū)域由于會隨著海洋潮水的漲落呈現(xiàn)出完全不同的陸地形態(tài)，且不具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價值，在管理上也出現(xiàn)了盲區(qū)。對于這些地區(qū)的管理辦法和環(huán)境治理策略目前也在不斷探索研究的過程中。但能夠確定的是，加強附屬區(qū)域的環(huán)境治理對于維持海洋環(huán)境有著重要的積極意義，這也需要國家通過法規(guī)制度加以推進(jìn)。

六、結(jié)語

海洋問題關(guān)乎國家發(fā)展與民生問題，重視海洋的污染治理與合理開發(fā)能夠提升對海洋的合理利用程度。在對綠水青山的發(fā)展模式的大力提倡之下，解決海洋的環(huán)境污染問題顯得尤為重要。海洋中的資源十分豐富，對其進(jìn)行開發(fā)必須要遵守國家海洋法規(guī)要求，以可持續(xù)發(fā)展的原則開展工作，充分保障海洋生物多樣性。為了進(jìn)一步保障對公海區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)問題，各個國家應(yīng)該積極聯(lián)合，協(xié)同開發(fā)海洋治理技術(shù)，深化合作加強對海洋環(huán)境的治理力度，保障人類海洋共同體的良性發(fā)展。

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基金項目：本文為寧波市社會科學(xué)研究基地研究課題研究成果，課題編號：JD20DH-2。