警惕產業轉移海外引發的新貿易風險

葉文威

自2001年中國加入世界貿易組織（WTO）以來，各國源源不斷地實施了針對“中國制造”的貿易救濟措施，涵蓋了幾乎所有行業。中國已連續20多年成為全球遭遇貿易救濟調查最多的國家。由于歐盟、美國等主要經濟體至今仍然沒有給予中國市場經濟地位的待遇，直接導致中國企業在應訴反傾銷和反補貼調查時適用很不利的“替代國”規則，進而造成應訴的大部分結果都不太理想。因此，不少遭遇“雙反”壁壘的中國企業選擇到國外尤其是東南亞國家建立工廠或加工、組裝再出口，希望以此來規避從國內直接出口被加征“雙反”稅的成本。在這些企業中，有的暫時成功規避了“雙反”稅，有的則在很短的時間內又遇到了新的貿易糾紛。在此以出口美國為例，結合最近的一些案例，介紹中國企業“走出去”后經常碰到的四種貿易壁壘風險，并進一步就企業如何預防這些風險提出一些建議。

風險一：反規避調查

反規避調查是將產業轉移到東南亞國家的中國企業最容易碰到的貿易救濟措施。近年來，針對中國企業或有中國因素產品的反規避案件數量出現了較大幅度的增長。與此同時，各國政府也加強了對反規避行為的調查力度。在所有案件中，針對第三國加工的產品發起的調查占70%以上，是反規避調查主要針對的對象。值得注意的是，在針對中國企業的反規避調查案件中，絕大部分案件最終做出了肯定性的裁決，并實施了反規避措施。反規避調查有著極強的殺傷力，在肯定性裁決后，通常直接適用最高的“雙反”稅率，甚至還可能面臨補繳稅款、罰款、罰沒貨物甚至刑事責任等處罰。

反規避是指進口國為限制國外出口商采用各種方法排除進口國反傾銷稅和反補貼稅的適用，而對該種行為采取相應救濟的法律行為，即由實施反傾銷和反補貼措施的國家針對反傾銷和反補貼中的規避行為所采取的反規避措施。一般來說，判定是否存在通過第三國完成產品生產或裝配，以規避“雙反”稅的標準有4點：第一，第三國產品與被征收反傾銷稅和反補貼稅的中國產品是否類同;第二，在第三國完成生產或裝配的產品，是否使用了中國生產的被調查產品或中國生產的材料;第三，第三國的完成工序或組裝工序是否微小或不重要;第四，來自于中國生產的材料對比成品的價值是否占重大比例。

2010年4月，美國國際貿易委員會和美國商務部應美國鋁型材公平貿易委員會的申請，對原產于中國的鋁型材產品進行反傾銷和反補貼調查，并于1年后最終裁定中國出口商適用的補貼稅率為8.02%～374.15%，傾銷稅率為32.79%～33.28%。隨后幾年，不少中國鋁制品企業選擇在越南設廠，并從中國進口原材料甚至半成品，加工成鋁型材產品后再銷往美國。隨著越南出口美國鋁型材產品的迅速增長，2018年3月，美國商務部應美國鋁型材公平貿易委員會的申請，對原產于中國的鋁型材進行反規避調查。申訴方在起訴書中稱，涉案中國企業及其關聯企業在越南對被調查產品進行加工，做輕微改變后出口至美國，從而規避相關反傾銷和反補貼措施，要求涉案產品被納入反傾銷和反補貼稅令項下的產品范圍。2019年8月，美國商務部裁定從越南進口的鋁型材產品，如果是由從中國擠壓過的鋁材料生產而成，就是規避了鋁型材的“雙反”稅令，將會視同中國生產的被調查產品而被征收“雙反”稅押金。

不少中國企業認為，在海外投資設廠，只要符合當地的原產地規則，生產的產品具有原產地的身份，就可以避開針對中國的反傾銷、反補貼和其他貿易救濟措施，任意出口到歐盟、美國等市場。這種看法并不全面，也是非常危險的。根據相關法律，美國商務部在調查第三國加工的產品是否存在規避反傾銷和反補貼令的情形時，并不依據通常的或出口國的原產地規則，而是適用另外一套更為嚴苛和復雜的針對反傾銷和反補貼稅意義上的原產地認定標準。

針對反規避調查，建議企業在進行海外投資時考慮以下方面：

（1）規劃投資的股權設置及資金的投入。

（2）在設置海外工廠生產環節時，盡量增加生產流程和工序。

（3）應當盡可能地減少從中國采購零部件、原材料和半成品。

（4）適當增加當地加工的增加值。

（5）適當增加當地的設備和研發投入。

（6）完善財務記錄和相關文件，確保有據可查，并對當地加工的成本能夠便捷地進行核算。

（7）對員工進行反規避知識和應對意識的教育和培訓。

風險二：海關審查

一般的海關真實性審查主要打擊的是以錯誤申報稅則、原產地等方式規避征稅的行為，從根本上說也是防止稅收規避的一種手段。規避征稅的類型通常包括虛報產品真實原產地、偽造或修改運輸及進口清關文件、虛報產品物理特性等。針對這些避稅行為，美國海關的職能在于確保對進口產品征收適當且正確的關稅。當然，如果是涉嫌非法轉口貿易或惡意瞞報原產地的情況，美國海關還可以發起更嚴厲的反逃避調查（EAPA調查）。由于反傾銷和反補貼涉案產品的特殊性，從非被調查國進口該類產品經常成為被審查的對象。

隨著美國在2011年和2014年先后針對中國生產的太陽能電池和組件發起兩次“雙反”調查，絕大部分中國光伏生產企業在出口美國光伏產品時都面臨著比較高的“雙反”稅保證金。因此，規模較大的中國光伏企業陸續到東南亞投資建廠，但這也導致東南亞幾個國家出口至美國的光伏產品迅速增加。美國海關可能是懷疑從東南亞進口的組件實際上是原產于中國或利用中國生產的電池片組裝而成的，從幾年前就開始連續向從東南亞的光伏企業采購組件的多家進口商發出要求提供相關證明資料的審查。審查的目的主要是要證明這些組件確實在第三國進行了深度加工。需要的資料包括從原材料采購到銷售的整個流程的單證，并要證明這些單證之間的勾稽關系。如果提供的資料不完整或有嚴重缺陷，美國海關可能就會認定這些產品原產自中國而需要根據中國光伏“雙反”稅令的稅率來征收保證金。

其實，針對第三國加工產品的海關審查和反規避調查有很多共通之處，需要預先做的準備工作也差不多，但海關審查又有其自身特點。為了能更好地應對海關審查，中國企業除了考慮上文中提到的建議，還應該注意以下幾點：

（1）在向美國正式出貨之前，向美國海關申請原產地預裁定，確保在原產地認定方面獲得美國海關的認可。除了原產地證明，也要確保其他的銷售單據符合美國進口報關的要求。

（2）從建廠開始，就要結合各類管理系統和紙面文件，建立一套從原材料采購到原材料領用，再經過生產環節到產成品進出庫的嚴密的跟蹤系統，并在日常生產經營中嚴格執行。

（3）由于海關追溯的最長期限一般為5年，建議保存一切與生產、倉儲、轉運、貿易、物流相關的文件及郵件至少5年。

風險三：針對產業轉移國的反傾銷和反補貼調查

2020年5月，美國鋼鐵工人聯合會向美國商務部和美國國際貿易委員會提出新一輪貿易調查申請，要求對來自韓國、泰國等國家和地區的乘用車和輕型卡車輪胎產品啟動反傾銷調查，對來自越南的相同產品啟動反傾銷和反補貼調查。表面上看，此次“雙反”調查似乎不涉及中國企業，但其實這次調查中的很多涉案企業都是中國投資的企業。早在2014年，美國就發起了針對自中國進口的乘用車和輕型貨車輪胎的反傾銷和反補貼立案調查，這次針對輪胎產品的新一輪“雙反”調查可以說是前一輪“雙反”調查的進一步延伸。因此，絕對不能說把整個生產線搬遷到海外，就肯定不會再遭遇“雙反”調查了。美國國內的產業一旦成功促使美國政府對中國產品征收反傾銷稅或反補貼稅，就會馬上關注同一產品從其他國家的進口情況，尤其是“一帶一路”沿線國家和東南亞國家，并伺機發動新一輪的“雙反”調查或其他貿易救濟措施。但從客觀上說，由于沒有“替代國”的問題，絕大部分國家應訴“雙反”調查的結果可能都會比中國更理想。

對于預防針對產業轉移國的“雙反”調查，有以下幾個建議：

（1）根據企業自身的實力把產能布局到盡量多的國家和地區，尤其是歐盟、美國等發達市場。在某一投資國遭遇“雙反”調查后，如果應訴結果不理想，可以把美國地區的訂單迅速轉移到暫時沒有“雙反”稅令的其他海外工廠。

（2）除了越南等少數國家被美國認定為非市場經濟國家，大部分國家都會被認定為市場經濟國家。美國的反傾銷法規規定，當國內銷售額占到美國銷售額的5%以上時，可以作為計算傾銷幅度的正常價值。因此，保留一部分價格相對較高的當地銷售有利于在反傾銷調查中獲得好的結果。

（3）建立完善的財務和生產等管理制度。良好的財務規范和記錄、出口單據的留存、完整的生產和出入庫記錄有利于應訴“雙反”調查，要保證銷售、生產、財務數據和審計報告之間的一致性。

風險四：保障措施

保障措施是指當不可預見的發展導致某種產品的進口數量增加，以致對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，進口方可以在非歧視原則的基礎上對該產品的進口實施限制。作為世界貿易組織約定的三大貿易救濟措施之一，保障措施在實踐中的應用并不多見。

以光伏行業為例，在中國光伏企業紛紛把部分產能轉移到海外的情況下，應美國國內產業的申請，2017年，美國國際貿易委員會啟動了針對光伏產品的保障措施調查。美國于2018年1月23日批準實施保障措施，決定自2018年2月7日起對進口涉案產品實施保障措施，有效期為4年。除了少數幾個國家，包括中國在內的絕大多數光伏產品出口國都適用該保障措施。

由于實施保障措施的門檻比較低，只需要證明某一產品輸入進口方所在國家的數量大為增加并造成其國內生產者嚴重損害或嚴重損害威脅，甚至不需要證明有不正當競爭行為的存在，因而幾乎沒有什么好的預防方法。但由于保障措施一般都是針對所有的出口國家，因此，如果一國的產能根本無法滿足其對某種產品的需求，該國還是不得不繼續從其他國家進口該產品。進口商繳納的額外關稅還是會大部分轉嫁到該國的最終使用者身上。因此，保障措施很多時候對于出口商的傷害并不是那么大。

隨著中國企業實力的日益加強，以及國際貿易摩擦的增多，尤其是近年來中美貿易摩擦的不斷升級，中國企業對產能進行全球化布局會是一個很好的選擇。然而，如果中國企業在投資前未能做好各種風險的防范，僅圖一時的得利就匆忙把產業轉移出去，可能面臨投入大量資金建設項目卻無法實現出口銷售，甚至投資失敗的巨大風險。因此，計劃在海外投資設廠并出口歐盟、美國等市場的中國企業，務必在投資前請專業律師做好相關盡職調查，充分考慮好各種貿易政策方面的風險，提前做好應對布局。

（作者單位：上海縱志律師事務所）