我國(guó)行政訴訟法的進(jìn)步與發(fā)展

關(guān)鍵詞 行政訴訟法 司法解釋 發(fā)展

作者簡(jiǎn)介：王慶童，南京理工大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D925? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.207

一、《行訴解釋》的制定背景

黨的十九大將堅(jiān)持全面依法治國(guó)確立為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要內(nèi)容。在新時(shí)代和新環(huán)境下，政府不僅要繼續(xù)推進(jìn)依法行政，提高自身的執(zhí)法水平，人民法院也要將自身的行政審判工作提到更高標(biāo)準(zhǔn)。為加快法治政府建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公眾合法權(quán)益，有必要對(duì)行政訴訟法制定詳盡完備的司法解釋。

2015年5月1日，全面修改后的行政訴訟法正式實(shí)施，為了執(zhí)行好新的行政訴訟法，最高人民法院通過(guò)了與其相配套的《適用解釋》，但《適用解釋》和1999年通過(guò)的《執(zhí)行解釋》存在無(wú)法銜接甚至相互矛盾的情況。并且，實(shí)踐中不同法院在如何正確適用新的行政訴訟法以及如何準(zhǔn)確適用新、舊司法解釋上做法各異。因此，必須對(duì)行政訴訟法作出全面的司法解釋。

二、《行訴解釋》的主要內(nèi)容與創(chuàng)新之處

（一）明確不可訴行為范圍

在行政法領(lǐng)域，可訴行為和不可訴行為的定義非常重要，但《行政訴訟法》關(guān)于案件受理范圍的規(guī)定比較籠統(tǒng)模糊。為此，《行訴解釋》明確列舉了十種不可訴的行為，增加了五種類型，包括不產(chǎn)生外部法律效力的行為、過(guò)程性行為、協(xié)助執(zhí)行行為、 上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的層級(jí)監(jiān)督行為和行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪作出的相關(guān)行為。

雖然《行訴解釋》關(guān)于不可訴行為的規(guī)定采用了列舉的方法，但仍可歸納出不可訴行為的四個(gè)顯著特征：一是非行政性。國(guó)家行為、刑事司法活動(dòng)和民事行為都由其對(duì)應(yīng)的法律進(jìn)行調(diào)整，不屬于行政訴訟法規(guī)制的領(lǐng)域。二是非外部性。發(fā)生外部法律效力是可訴行政行為的基本特征，所以只在行政程序內(nèi)部發(fā)生效力的行為不影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，不得起訴。三是非特定性。可訴的行政行為要求是針對(duì)特定主體作出的，而不可訴行為則不具有這一特征，比如當(dāng)事人對(duì)抽象行政行為不能直接起訴，只能申請(qǐng)附帶審查。四是非處分性。“處分”是指行政機(jī)關(guān)能按照自己的意思對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，需要注意的是，行政機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行行為并不具有處分性，對(duì)相對(duì)人造成影響的是法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書等。通過(guò)列舉不可訴行為，《行訴解釋》反映了不可訴行為的基本特征，不僅解決了立案問(wèn)題，且減少了濫用訴權(quán)的行為。

（二）對(duì)于原、被告資格做了明確界定

《行訴解釋》中進(jìn)一步明確了對(duì)原告和被告的訴訟主體資格。原告方面，《行政訴訟法》規(guī)定只有與行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人才具有行政訴訟原告資格。但長(zhǎng)期以來(lái)，一些不涉及自身合法權(quán)益或與被訴事項(xiàng)無(wú)關(guān)的專業(yè)舉報(bào)人利用登記立案模式下降低門檻的機(jī)會(huì)向行政機(jī)關(guān)多次投訴，不僅破壞了行政機(jī)關(guān)的正常管理，而且浪費(fèi)了有限的司法資源。因此，《行訴解釋》規(guī)定，只有為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，應(yīng)得到行政機(jī)關(guān)回應(yīng)而未得到的公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定使得專業(yè)舉報(bào)人無(wú)法隨心所欲地想訴就訴，在一定程度上解決了立案登記模式下的濫訴問(wèn)題。

被告方面，《行訴解釋》規(guī)定了村委會(huì)、居委會(huì)、事業(yè)單位及行業(yè)協(xié)會(huì)在被授權(quán)實(shí)施行政行為的情況下，可以作為被告，而關(guān)于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門的被告資格問(wèn)題則主要是取決于批準(zhǔn)該機(jī)構(gòu)設(shè)立的政府級(jí)別。理論界對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)關(guān)是否具備被告資格一直爭(zhēng)論不休，實(shí)務(wù)中與開發(fā)區(qū)管理機(jī)關(guān)及其職能部門有關(guān)的行政案件也大幅增加。把開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和職能部門的行為納入司法審查，擴(kuò)大了行政訴訟案件受案范圍，有利于保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益。

（三）總結(jié)了行政訴訟跨區(qū)域管轄改革成果

行政訴訟跨區(qū)劃改革是新行政訴訟法設(shè)立的重要制度。新《行政訴訟法》中規(guī)定，高級(jí)人民法院在經(jīng)最高法的批準(zhǔn)下，可結(jié)合實(shí)際審判工作情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域進(jìn)行行政案件管轄。《行訴解釋》第3條2款規(guī)定了鐵路運(yùn)輸?shù)葘ｉT人民法院在審理行政案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法第十八條第二款的規(guī)定進(jìn)行處理。

實(shí)踐中，存在著少部分當(dāng)事人利用管轄權(quán)異議干預(yù)行政訴訟的現(xiàn)象，為此，《行訴解釋》規(guī)定，人民法院對(duì)管轄異議審查后確定有管轄權(quán)的，不因當(dāng)事人增加或者變更訴訟請(qǐng)求等改變管轄。與此同時(shí)，《行訴解釋》還明確了對(duì)于人民法院發(fā)回重審或者按第一審程序再審的案件，如果當(dāng)事人提出管轄異議，或者當(dāng)事人在一審程序中未提出管轄異議但在第二審程序中又提出的，人民法院不予審查。

（四）落實(shí)立案登記制，加強(qiáng)行政訴權(quán)的保障和規(guī)范

為實(shí)現(xiàn)“有案必立、有訴必理”的訴權(quán)保障目標(biāo)，新《行政訴訟法》明確了只要當(dāng)事人的起訴狀符合規(guī)定，人民法院就應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟傅闹贫龋@使我國(guó)行政訴訟案件數(shù)量有了明顯上升，當(dāng)事人訴權(quán)得到有效保障。但審判實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題：法院方面，裁定駁回起訴比例大幅上漲;另一方面，舉報(bào)投訴、信息公開等領(lǐng)域也出現(xiàn)了明顯的濫訴現(xiàn)象。因此，明確提起行政訴訟起訴的具體要求，精準(zhǔn)把握立案登記制的含義，促進(jìn)行政訴權(quán)的規(guī)范行使就成為《行訴解釋》的必然要求。

一方面，《行訴解釋》第53條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)依法切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。另一方面，當(dāng)事人方訴權(quán)行使也必須遵守規(guī)范。首先，《行訴解釋》第54條和第55條表明了當(dāng)事人提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)提交完備的材料，法院可審查其材料的完備性而決定是否登記立案。其次，《行訴解釋》第53條將“一律接收起訴狀”改為 “接收起訴狀”，說(shuō)明對(duì)于當(dāng)事人的起訴狀，人民法院有權(quán)進(jìn)行審查。再次，《行訴解釋》第67條解釋了新《行政訴訟法》第49條所提到的“有明確的被告”、第68條則列舉了“有具體的訴訟請(qǐng)求”，并規(guī)定了人民法院在立案登記審查過(guò)程中的釋明義務(wù)。最后，《行訴解釋》還規(guī)定了法院可以依法駁回當(dāng)事人濫用回避申請(qǐng)權(quán)的行為。

（五）細(xì)化行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制，保障公眾利益

新《行政訴訟法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的制度，這一制度是為解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾老百姓的“告官不見(jiàn)官”難題而設(shè)立的。為更好地實(shí)施行政行為審查，促使政府主動(dòng)接受司法監(jiān)督，《行訴解釋》對(duì)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作了特別規(guī)定，主要包括：（1）《行訴解釋》將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍由原來(lái)的行政機(jī)關(guān)正職、副職負(fù)責(zé)人擴(kuò)大到其他參與分管的負(fù)責(zé)人。（2）對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴設(shè)置了底線。（3）采取不出庭說(shuō)明理由制度，從程序上加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。（4）明確了拒不出庭應(yīng)訴的后果。《行訴解釋》在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的問(wèn)題上，寬嚴(yán)結(jié)合，既規(guī)定了可以不出庭但說(shuō)明理由，又規(guī)定了四類重大案件必須出庭的情況，不僅有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政能力，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，又能夠增進(jìn)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的溝通，使雙方站在對(duì)方的角度上相互理解，加快解決行政糾紛。

（六）細(xì)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)“雙被告”制度

行政復(fù)議機(jī)關(guān)在維持原行政行為時(shí)，是否具有行政訴訟被告主體資格這一問(wèn)題在行政法學(xué)界一直未有定論。一般來(lái)說(shuō)，行政法學(xué)界從兩個(gè)方向進(jìn)行探討：第一種是從行政復(fù)議本身性質(zhì)出發(fā)，研究行政復(fù)議行為是屬于行政行為還是準(zhǔn)司法行為。第二則是從司法實(shí)效角度討論行政復(fù)議行為是否為救濟(jì)行為。面對(duì)多種改革方案的選擇，立法者基于現(xiàn)實(shí)邏輯的考量，最終在新《行政訴訟法》中規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為時(shí)，與原行政機(jī)關(guān)共同作為被告的“雙被告”模式。自此，這一爭(zhēng)論暫時(shí)塵埃落定。

《行訴解釋》對(duì)這一制度作了細(xì)化規(guī)定，主要包括：（1）明確了復(fù)議決定維持原行政行為的含義。（2）規(guī)定了在復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)必須做共同被告，當(dāng)事人沒(méi)有或不同意追加的，法院應(yīng)當(dāng)將復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告。（3）對(duì)共同被告場(chǎng)合下的舉證責(zé)任分配進(jìn)行明確規(guī)定。（4）明確“雙被告”制度裁判規(guī)則。

（七）明確行政機(jī)關(guān)未告知訴權(quán)情形下的起訴期限

新《行政訴訟法》規(guī)定行政訴訟起訴期限為6個(gè)月，并且沒(méi)有提到未告知的情形，新法實(shí)施后，關(guān)于未告知訴權(quán)2年起訴期限是否與新法相抵觸，產(chǎn)生了很大爭(zhēng)議，最高法第二巡回折審判庭認(rèn)為不應(yīng)繼續(xù)援引未告知訴權(quán)的2年起訴期，但理論界和實(shí)務(wù)界反對(duì)意見(jiàn)均較大。此次《行訴解釋》采取了折中方案，但將未告知起訴期限的保護(hù)期從2年縮短為1年，有助于維護(hù)行政行為的穩(wěn)定性。

（八）完善規(guī)范性文件附帶審查制度

規(guī)范性文件是行政主體是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的重要方式，與公民、法人和其他組織的切身利益密切相關(guān)。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)加強(qiáng)行政規(guī)范性文件審核的呼聲一直很強(qiáng)烈，雖然行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也有控制規(guī)范性文件的程序和方法，但內(nèi)部監(jiān)督缺乏制約機(jī)制，利用外部審查更有利于發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。但由于行政規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，只能在對(duì)具體行政行為提起行政訴訟時(shí)申請(qǐng)對(duì)其進(jìn)行附帶審查。

新《行政訴訟法》對(duì)行政規(guī)范性文件確定了附帶性審查制度。然而，規(guī)范性文件在法律適用中的地位以及如何對(duì)其進(jìn)行審查還沒(méi)有得到解釋。在這方面，《行訴解釋》則更為詳細(xì)，包括：（1）人民法院審理行政案件時(shí)，對(duì)于合法有效的規(guī)范性文件，可以裁判文書中引用。（2）規(guī)定行政規(guī)范性文件爭(zhēng)議解決的程序要求。人民法院在審查過(guò)程中，對(duì)于可能不合法的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)意見(jiàn)。制定機(jī)關(guān)申請(qǐng)出庭陳述的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。（3）規(guī)定了規(guī)范性文件的審查方式。主要從制定主體職權(quán)、制定程序以及規(guī)范性文件內(nèi)容等方面對(duì)其合法性進(jìn)行審查。（4）明確了審判監(jiān)督程序。各級(jí)法院院長(zhǎng)在本院已生效的判決、裁定中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件是否合法認(rèn)定有誤，需要進(jìn)行再次審理，應(yīng)提交審委會(huì)討論。最高法對(duì)地方各級(jí)法院已生效的判決、裁定，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院已生效的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件的合法性不正確的，可以自行審判，也可以要求下級(jí)人民法院進(jìn)行再審。

不過(guò)，此次修改也存在商榷之處：從審查標(biāo)準(zhǔn)上看，僅限于審查規(guī)范性文件的合法性，并未規(guī)定可對(duì)明顯不合理的規(guī)范性文件審查;從規(guī)范層面上看，僅停留在附帶審查階段。但無(wú)論如何，這一修訂彌補(bǔ)了以往缺漏，為抽象行政行為的司法審查開辟了道路。

三、結(jié)語(yǔ)

2018年《行訴解釋》是一部系統(tǒng)、全面的司法解釋，其與新《行政訴訟法》相輔相成、相得益彰。除涉及上述幾大亮點(diǎn)之外，還包含細(xì)化調(diào)解程序和簡(jiǎn)易程序、明確無(wú)效判決的適用規(guī)則以及規(guī)范非訴執(zhí)行程序等內(nèi)容。誠(chéng)然，由于法律本身的局限性，《行訴解釋》在一些制度細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)上仍有缺漏之處，但總體上，《行訴解釋》在尊重立法原意、吸收以往審判經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，關(guān)切公眾利益，對(duì)行政訴訟領(lǐng)域重點(diǎn)制度進(jìn)行了完善和創(chuàng)新，對(duì)我國(guó)行政訴訟制度和行政審判工作具有重大的指導(dǎo)價(jià)值和深刻意義。

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