明確森林權屬 加強產權保護

國家林業和草原局辦公室

明確森林權屬、加強產權保護，是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度，也是本次森林法修訂的重點。原森林法重點對權屬證書核發作出了規定，有關森林資源流轉、不同權利主體合法權益等規定比較原則，也分散在不同章節中，實踐中對于公益林、國有森林資源能否流轉以及按照什么程序流轉存在不同的理解和做法，導致產權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放，影響了森林資源的保護發展。

黨的十八大以來，黨中央、國務院明確要求健全自然資源資產產權制度、統籌推進自然資源資產產權制度改革，強調要穩定農村土地承包關系，賦予農民更多的財產權利。新修訂的森林法根據國有森林資源產權制度改革要求和國有林區、國有林場、集體林權制度改革的實踐經驗，增加了“森林權屬”一章，重點在以下幾個方面作了規定：

第一，修改森林權屬登記制度。根據不動產登記制度改革，將原來森林法規定的森林、林木和林地的所有權、使用權由人民政府登記造冊，核發證書修改為由不動產登記機構統一登記造冊，核發證書。作為屬地登記原則的例外，新修訂的森林法規定重點林區的森林、林木、林地的登記機關為自然資源部。

第二，建立國有森林資源所有權行使制度。一是明確了國有森林資源所有權行使主體。按照中辦、國辦印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，修訂后的森林法規定國家所有的森林資源由國務院代表國家行使，國務院可以授權自然資源部統一履行國有森林資源所有者職責。二是明確國有森林資源可以依法確定給林業經營者使用。到目前為止，我國基本上是通過無償劃撥國有森林資源方式，賦予國有林場、國有林管理局享有經營使用的權利。在森林法修訂中，有的部門、專家提出，按照全民所有自然資源資產有償使用的改革精神，今后除了無償劃撥，還可以允許采取有償出讓、授權經營、出租等方式使用國有森林資源，使用權主體也不應局限于國有林場、國有林管理局。修訂后的森林法在立足林業實際、又兼顧今后改革方向的基礎上作出了規定，在確定方式上，既包括無償劃撥，也包括有償出讓等，在獲得主體上，包括但不限于國有林業經營者。三是明確國有森林資源可以流轉。對于國有森林資源的保護管理，既要適應市場經濟發展的需要，放活國有森林資源使用權，又要嚴格管理，避免破壞森林資源和造成國有森林資源資產流失，修訂后的森林法對國有森林資源以轉讓、出租、作價出資等方式流轉作了3項要求，一要依法取得使用權，二要經批準，三要由國務院制定具體辦法。下一步，還需要加快制定有關辦法，明確流轉的方式、條件、程序和批準主體。

第三，完善集體林地承包經營制度。集體林地主要是由農戶承包經營和集體經濟組織統一經營。目前，明晰產權、承包到戶的基礎改革任務全面完成，新修訂的森林法注重與新修訂的農村土地承包法相銜接，重點強化在穩定承包權的基礎上，建立放活經營權、落實收益權的法律制度，明確承包戶享有林地承包經營權和林木所有權，可以以出租（轉包）、入股、轉讓等方式流轉林地經營權、林木所有權和使用權。另外，對于集體統一經營的林地，《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》規定“對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產權。村集體經濟組織可保留少量的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理”。新修訂的森林法明確了集體經濟組織統一經營林地的合法性，并對流轉程序進行了規范。

第四，健全林業經營者權益保護制度。規定了不同所有制經營主體對營造林木享有的權益。國有企業事業單位、機關、團體、部隊對其營造的林木，負有管護責任和按照國家規定支配林木收益的權利；集體以及其他組織和個人對其營造、種植的林木，享有所有權并有權獲得林木收益。因生態保護、基礎設施建設等公共利益需要征收、征用林地、林木的，要依法辦理審批手續，并給予公平、合理補償。

關于林權爭議處理。林權爭議涉及面較廣，產生原因復雜多樣。當地政府對歷史沿革、風俗民情更為了解，在實踐中，林權爭議處理也比較依賴人民政府設立的林權爭議處理機構。人民政府先行處理，有利于通過協調化解糾紛。修訂后的森林法基本沿用了原森林法關于政府先行處理的規定，并和新修改的土地管理法有關規定進行了銜接。同時，對原森林法不得砍伐有爭議林木的規定進行了完善。因森林防火、林業有害生物防治、國家重大基礎設施建設等需要，可以先行采伐或者改變林地現狀。實際工作中，對于相關采伐收入、補償金等，可以由有關部門通過銀行予以保管，待爭議解決后再予以分配。