上海市共有產權保障住房產權滿五年后轉讓之思考和建議

文/孫娛

為了建立和完善上海市住房保障制度，改善中低收入住房困難家庭的居住條件，2011年起上海市全面啟動共有產權保障住房（經濟適用住房）的申請與供應工作，至今全市共完成五個批次的申請供應工作，供應約8.9萬套共有產權房。第六批共有產權保障住房目前處于簽約階段，第七批共有產權保障住房處于復審收尾階段，即將開展搖號排序及選房工作。八年來，共有產權保障住房作為“四位一體”住房保障體系的組成部分，著實圓了許多符合條件的城鎮中低收入住房困難家庭的安居夢。

2016年，第一批共有產權保障住房購房家庭的住房即將五年期滿，可上市交易，住房的供后轉讓工作成為共有產權房保障對象關注的焦點，市政府為積極推進共有產權保障住房供后管理工作，于當年頒布了《上海市共有產權保障住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）和《上海市共有產權保障住房供后管理實施細則》（以下簡稱《細則》），由此拉開了共有產權保障住房五年期滿轉讓工作的帷幕。

一、共有產權保障住房產權滿五年后的轉讓方式及現狀

《辦法》和《細則》規定：共有產權保障住房家庭取得房地產權證滿五年后，除去購房人、同住人拒不履行區縣住房保障行政管理部門作出的有關房屋管理的行政決定或者有違約行為未改正的情況外，共有產權保障住房可以上市轉讓，或者由購房人、同住人購買政府產權份額。其中，針對申請上市轉讓的情形，文件明確區縣住房保障實施機構或者區縣人民政府指定的機構在同等條件下有優先購買權，放棄優先購買權的，購房人和同住人方可向他人轉讓。但在實際操作中，考慮由購房人和同住人直接以不合理的低價或高價向第三人轉讓共有產權保障住房易引發相似房源的整體價格劇烈波動，會破壞保障性住房的正常供應，違背該類住房解決中低收入家庭住房問題的初衷，目前，根據市級部門統一部署，共有產權保障住房取得不動產權證滿五年后，購房人、同住人對該住房僅可有兩種處理方式：一是申請人購買政府產權份額，補繳價款=房源項目市場基準價×浮動幅度×住房建筑面積×政府產權份額；二是申請將該住房轉讓，由政府優先購買，轉讓價款=房屋轉讓總價款×購房人產權份額（轉讓價款以房源項目市場基準價格為基礎，雙方協商約定房屋轉讓價款）。

2017年，上海市率先在閔行和松江兩區試點，累計受理1800余戶家庭中55戶家庭的供后交易申請，其中購買政府產權53戶，政府優先購買2戶，取得了一定的成效。2018年，在總結試點區經驗的基礎上，上海市各區縣全面實施共有產權保障住房產權滿五年后的轉讓工作。經市住房保障事務中心統計，截至2019年8月底，奉賢、嘉定、松江、青浦、浦東、崇明、金山等郊縣區受理家庭購買政府產權664戶，實施政府優先購買242戶；中心城區均未實施政府優先購買。根據上述數據，可見我市共有產權保障住房產權滿五年后交易轉讓工作的現狀：一是中心區縣均放棄優先購買權；二是共有產權保障住房家庭申請購買政府產權的戶數少，占全市供應量的0.75%。

二、共有產權保障住房供后轉讓工作現狀主要成因分析

盡管《細則》規定，分配供應地區住房保障實施機構應當購買共有產權保障住房而不購買的，等量核減向市住房保障實施機構申請調配使用統籌建設的共有產權保障住房和征收安置住房，由分配供應地區自行解決。但分配供應地區也就是市中心城區的住房保障實施機構，仍舊全部放棄優先購買，主要原因如下：

1.財政資金緊張。首先，根據政策規定，作為分配供應地區住房保障機構，若選擇實施優先購買，購買的是申請家庭產權份額以及政府產權份額的總和，即該住房100%的產權。并且在購買以后，需向申請家庭和房屋所在區住房保障實施機構支付購房款。以普陀區為例，目前，該區第一批至第六批分配供應的共有產權保障住房涉及上海市5個郊區的30個小區，已選總房源數量為14943套。截至2018年底，對該區可轉讓的房屋情況進行排摸，發現房源總套數為4879套，按市中心已有評估價打9折估算，該區滿五年可上市房屋的總價約為120億元，若其中有5%的家庭需要轉讓給政府，則涉及購買金額約為6億元。若市中心城區行使優先購買權，財政資金的壓力可想而知。

2.房源零星分布，難以管理與再利用。共有產權保障住房房源地處偏遠區域，零星分布，導致房源難以管理，造成管理成本增加。同時，此類房源被二次利用的可能性也非常低。相關文件要求：“優先購買實施單位購買上市轉讓的共有產權保障住房后，所購買房源由所在區人民政府統籌使用，并優先作為住房保障實物房源（含征收安置住房）面向符合規定條件的其它住房保障對象或舊改征收對象供應；住房保障實物房源需求不足的，可以作為租賃住房面向社會供應。”但在實踐中，若作為共有產權保障住房，其已經是二手房，而其他房源是新房，申請人肯定更愿意選擇新房，且優先購買的價格不可能作為今后該住房的二次出售價，勢必產生收購與二次出售的價格差。若作為征收安置住房，其購買價高于成批收購價，其作為征收安置住房的定價勢必高于其他征收安置住房，被選概率低。若作為市場租賃住房，中心城區的申請戶肯定偏向于選擇位于市中心的住房，選擇此類郊區房源的可能性小。這將導致大批房源空置，大量財政資金被固化，并且政府還需長期支付空置費和管理費。

3.缺乏相關法律責任的認定。若政府強制購買，申請人、同住人拿到政府的全額或部分購買款后拒不騰退，而該套共有產權保障住房又是這戶家庭的唯一住房，法院很可能不采取強制執行，在這種情況下，就會產生申請人、同住人既拿到政府的購買款又住著共有產權保障住房的現象，國有資產被侵占。

目前共有產權保障住房家庭在取得產權滿五年后僅有極少數家庭申請購買政府產權或申請政府優先購買，我認為存在幾點原因：

第一，購買政府產權價格過高。共有產權保障住房是供應給上海市中低收入且住房困難家庭的，在2011年共有產權保障住房申請標準中，對于申請家庭的收入與經濟狀況設置的條件為3人及以上申請家庭人均年可支配收入低于3.96萬元（含3.96萬元）、人均財產低于12萬元（含12萬元），2人及以下申請家庭人均年可支配收入和人均財產標準按前述標準上浮10%，即人均年可支配收入低于4.356萬元（含4.356萬元）、人均財產低于13.2萬元（含13.2萬元）。按照普陀區2011年第一批共有產權保障住房申請及供應情況來計算，若一家三口提出申請，申請時該家庭年可支配收入最高為3.96萬元/人×3人=11.88萬元，財產為12萬元/人×3人=36萬元，在選房時，該家庭選購了一套位于嘉定區江橋鎮綠地新江橋城的二居室住房，建筑面積約為75平方米，家庭占65%產權，政府占35%產權，按當時該地塊的基準價6850元/平方米計算，需支付購房款約51.38萬元。從上述數據可以看到，該購房款已遠遠高于當時該家庭的財產了。同理假設，排除該家庭成員經濟收入狀況因偶然事件而大幅改善的可能性，根據上海市2011年人均工資52655元至2017年人均工資85582元的增幅計算，該家庭2017年的收入約為19.309萬元/年，相較2017年購買該住房35%的政府產權所需的105萬元（以當時評估價約4萬/平方米計算得出），的的確確是九牛一毛。由此可見，對于共有產權保障住房家庭來說，即使他們有購買政府產權的打算，面對自己家庭經濟狀況與購房款的巨大差距，恐怕也只能望而卻步了。

第二，通過政府優先購買仍難以改善住房條件。上海市共有產權保障住房的人均住房條件準入標準為15平方米，符合申請條件的家庭原本住房條件就已經捉襟見肘了。并且共有產權保障住房政策規定，在一般情況下，申請家庭申請或購買共有產權保障住房的，則申請人不再具有購買商品住房資格。那么，如果共有產權保障住房申請家庭想置換其他住房，必須先申請政府優先購買，再用回購款購置其他商品住房，這樣的操作勢必造成該家庭短期內又退回最初住房困難的狀況。而且，僅靠獲得政府的轉讓價款，想要在中心城區另行購置一套面積大小相當的住房非常困難。

三、相關建議及思考

基于對上述各種情況的分析，為進一步推進上海市共有產權保障住房供后轉讓工作，提出如下建議：

1．啟動內部流轉模式。近幾年的共有產權保障住房房源情況，呈現了位置越來越遠離市中心、基準售價越來越高、交房時間越來越晚的趨勢。共有產權保障住房房源信息公布時，部分項目還未啟動建設，導致許多申請家庭在選定住房后可能需要花費2-4年的時間來等待住房的建成和交付，在這期間，這些家庭在支付了部分購房款的同時還需面臨長時間在外租房的窘境。因此，筆者認為共有產權保障住房購房家庭在取得產權證滿五年后除去購買政府產權和申請政府優先購買的選擇以外，還應獲得一種選擇，即《辦法》中所述的向他人轉讓。但是，“他人”應為符合申請共有產權保障住房條件的家庭，包括本市戶籍家庭和非滬籍家庭。同時規定向此類家庭轉讓住房的價格范圍，例如當時同等地塊共有產權保障住房售房基準價×浮動幅度，使得售房人和購房人能以一個合適的價格成交，防止共有產權保障住房“炒房”現象的發生。這種“內循環”措施既能確保該類住房仍處于共有產權保障住房的系統內，又能使符合共有產權保障住房準入標準且急需購房的家庭可以直接選擇二手保障住房，在最短的時間內入住，獲得雙贏的良好結果。

2.適當調整購買政府產權單價浮動幅度。目前，上海市房地產市場成交均價保持平穩狀態，部分郊縣房屋價格略有下跌。市保障事務中心提供的房屋市場基準價格具有評估時效性，可能略高于某一時點的市場均價，易引發申請購買政府產權的家庭的信訪，且增加申請家庭要求政府予以優先購買的概率。因此，在考慮此類住房的折舊、內部裝修開支等因素后，可適當調整其單價浮動幅度，鼓勵購房家庭優先考慮購買政府產權。

3.擴大優先購買單位范圍。目前，實施政府優先購買仍由房屋所在地區住房保障實施機構進行，造成部分區縣財政資金嚴重短缺。在政府資金緊張的情況下，可擴大優先購買范圍，例如房管集團、央企、國企等大型企業，同意其優先購買后將所購房源作為租賃住房面向社會供應或供公司內部職工居住，在保證購買住房的支付能力的同時又能實現上述房源的再利用。

4.建立和完善相關法律法規。雖然《辦法》和《細則》為共有產權保障住房供后交易提供了基礎的法律政策規定，但由于房地產市場的復雜性和共有產權保障住房供后管理的專業性，在具體實施與推進過程中，還是容易產生諸多問題和矛盾。因此建議在基本實施辦法之外，對具體操作細則和交易方式，尤其是對交易后的拒不騰退等違規違法行為的處置等方面，作進一步的完善，使得共有產權保障住房供后轉讓工作更加“公開、透明、高效”。

共有產權保障住房聚焦中低收入住房困難家庭，著手百姓“居者有其屋”夢想的實現。但在供后轉讓交易方面，目前尚處在初級階段，政策與操作辦法仍需要進一步完善。政策落到實處，共有產權保障住房才能贏得民心，成為強化民生保障、推動住房制度改革的“生力軍”。