自然資源調查、監測及確權工作初探

魏嘉磊

摘 要 自然資源調查、監測及確權工作是中央生態文明體制改革的重要決策部署，對加強自然資源管理和保護、推進生態文明建設與綠色經濟發展具有重要意義。基于此，立足自然資源基本原理，對目前自然資源管理工作中存在的問題進行分析，厘清自然資源調查與第三次全國國土調查之間的關系，總結自然資源調查、監測及確權工作的基本內容，對自然資源未來發展方向提出建議。

關鍵詞 第三次全國國土調查;自然資源調查;自然資源監測;自然資源確權

中圖分類號：X37 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.15.086

我國地大物博，自然資源種類繁多、總量豐富，但人均資源占有量少，而且社會經濟高速發展往往以犧牲自然資源為代價。因此，當前我國的自然資源狀況面臨著嚴峻考驗。十九大以來，黨中央明確提出加強生態文明建設，推進綠色發展，建設美麗中國。自然資源是社會發展和生態文明建設的物質基礎，科學有效地進行自然資源管理具有十分重要的意義。

自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和，涉及土地、礦產、森林、草原、水、濕地、海域海島等七類自然資源，涵蓋陸地和海洋、地上和地下[1]。自然資源調查、監測及確權就是為了查清我國自然資源家底，包括種類、數量、質量、空間分布等，對自然資源動態變化情況進行監測，最終對自然資源進行統一確權登記，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、監管有效的自然資源資產產權制度[2]。

目前，第三次全國國土調查（以下簡稱“國土‘三調”）正在進行，已經基本完成內外業調查及在線舉證任務，將在后續繼續開展統一時點更新工作。國土“三調”在以往土地調查的基礎上，全面細化和完善全國土地利用基礎數據，有助于國家掌握詳實準確的全國國土利用現狀。從基礎概念來講，自然資源調查與第三次全國國土調查之間互相聯系，但并不等同。

自然資源調查、監測及確權工作是全面掌握我國自然資源家底的數據基礎、保障自然資源合理利用的基本前提，是自然資源管理工作的重中之重。因此，基于自然資源基礎理論，分析目前自然資源管理工作中存在的問題，試圖厘清自然資源調查與正在進行的國土“三調”之間的關系，探討如何在國土“三調”基礎上進行自然資源調查、監測和確權，對自然資源未來重點研究方向提出合理化建議，以期為國家組織開展自然資源相關工作提供經驗和參考。

1 自然資源管理存在的問題

1.1 分類體系沖突

近年來，我國相繼開展了土地調查、森林資源調查、水資源調查、草原資源調查、礦產資源調查、地理國情普查等工作，每一類資源調查隸屬于不同的職能部門。這種多元領導下的資源調查為國家重大決策部署提供了基礎數據支持，但同時也使得調查監測缺乏頂層設計，各類資源分類標準不統一，調查方法不同，數據成果空間交叉重疊，尤其是在林地、草地、耕地、灘涂等數據上，數據空間交叉重疊問題非常嚴重，給自然資源調查數據的共享和管理帶來很大問題[3]。

1.2 管理制度混亂

在現行的自然資源管理中，各類自然資源管理部門不一致，數據不能互通共享，造成自然資源管理較為混亂，存在多頭行政的現象[4]。與此同時，國有土地和國有自然資源被集體組織大量侵占的現象非常普遍，很多國有河流、國有林場由于缺乏有效管理而被侵占劃定為集體土地。

1.3 法律法規缺失

長期以來，我國對自然資源的管理一直偏向于資源化管理，只重視其使用價值，忽視了其資產價值[5]，自然資源的分配往往由行政手段代替市場手段。實際上，自然資源應該進行資產化管理，其定價應該由市場決定，以確保所有者權益，同時確定自然資源的生態補償價值。目前，關于自然資源資產產權制度的法律法規缺失，只有出臺相關法律法規，形成歸屬清晰、權責明確和監管有效的自然資源資產產權制度，才能更好地對自然資源進行管理，避免自然資源過度消耗。

2 第三次全國國土調查與自然資源調查的關系

目前，國家已經初步形成自然資源調查的總體思路，即構建“1+X”型自然資源調查體系[6]。其中，“1”是基礎調查，是對自然資源本底狀況和共性特征開展調查，以地表覆蓋為基礎，查清各類自然資源的分布、范圍、面積、權屬性質等內容;“X”是專項調查，是對自然資源的特性或特定需要開展的專業性進行調查，例如耕地資源等級、健康狀況、產能等，森林資源的種類、質量、結構、生態狀況等，濕地資源的類型、濕地水環境、生物多樣性等。要將基礎調查和專業調查相結合，共同描述自然資源的總體情況。

第三次全國國土調查是自然資源調查的第一步，是“1+X”模式中的“1”。第三次全國國土調查包括13個一級類和56個二級類，單獨將濕地這一對生態功能具有重要調節作用的自然資源提升至一級類，是為了后續將自然資源分類標準與三調分類標準進行銜接。在實際操作中，自然資源調查應該充分利用國土“三調”的成果，如國土“三調”形成的各類自然資源邊界、自然資源保護區等范圍界線。此外，國土“三調”采用的工作底圖可以作為自然資源調查和登記單元劃分的底圖。

3 在國土“三調”基礎上進行自然資源調查、監測及確權

3.1 自然資源調查

自然資源基礎調查是為了查清調查范圍內各類自然資源的類型、邊界、面積等空間分布和數量特征，國土“三調”成果是自然資源調查重要的數據來源。本文將各類自然資源與國土“三調”地類工作分類進行對比歸類，如表1所示。在國土“三調”底圖的基礎上可以確定各類自然資源的空間分布和數量特征。

在自然資源基礎調查的基礎上，還要開展專業調查，查清各類自然資源的生態狀況和質量特征（見表1所示）。基礎調查由一般的國土調查隊伍就能夠完成，而專業調查由于各類自然資源涉及的專業性較強，需要進行專業調查和評估才能夠完成。在調查基礎上，要將國土空間規劃明確的用途管制范圍、生態保護紅線、特殊保護區范圍線等各類控制性界線進行數據集成，建成自然資源本底數據庫。

3.2 自然資源監測

自然資源調查是為了查清自然資源現狀，而自然資源監測是在自然資源調查的基礎上使用全球衛星導航定位技術、遙感技術、地理信息系統技術等現代測繪技術[7]，監測自然資源的動態變化過程。根據自然資源監測服務對象的不同，可將自然資源監測分為常規監測、專題監測和應急監測三類[8]。

常規監測：是在固定的監測周期下，對我國范圍內的自然資源定期開展動態和定量化、空間化遙感監測，及時掌握自然資源定期變化等信息。

專題監測：是針對地表覆蓋和某一區域、某一類型自然資源的特征指標進行動態跟蹤，掌握地表覆蓋及自然資源數量、質量等變化情況，例如對水資源、海洋資源等專題進行監測。

應急監測：是國家為應對突發自然災害、事故災難、生態安全事件等突發公共事件引起自然資源變化而進行的緊急監測，是貫穿突發事件的預防、應對、處置和恢復全過程中的重要基礎工作，能夠第一時間為決策和管理提供第一手的資料和數據支撐。

3.3 自然資源確權

自然資源確權是國家推進自然資源確權登記法治化，推動建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、監管有效的自然資源資產產權制度的重要措施。參照不動產確權登記流程，自然資源確權的工作步驟可分為收集處理資料、制作工作底圖、預劃登記單元、發布通告、開展地籍調查、登記審核、開展公告、登簿發證8個步驟[9]。

收集處理資料：收集整理自然資源調查、水利、林草、生態環境、不動產登記成果、公共管制等相關數據資料，進行坐標轉換、數據套合等工作。

制作工作底圖：對收集的資料進行處理分析，以自然資源調查成果套合遙感影像數據為基礎編制調查工作底圖。

預劃登記單元：按照集中連片，生態、權屬邊界、管理邊界完整的原則對各類自然資源登記單元進行劃分。

開展通告：將自然資源確權相關內容如自然資源類型及范圍、開展自然資源登記的工作時間、登記單元預劃分信息、需要涉及自然資源登記相關權利人配合的事項等相關信息對公眾進行通告。

開展地籍調查：在自然資源工作底圖基礎上，采取內外業結合的方式，查清自然資源的數量及質量等自然狀況、自然資源界址及權屬狀況、國土空間用途管制等相關信息。

登記審核：登記機構會同相關部門對登記內容進行審核。

開展公告：登記機構對擬登記的自然資源的自然狀況、權屬狀況、關聯信息等進行公告。

登簿發證：登記機構將自然資源的權屬狀況、自然狀況等內容記載于自然資源登記簿，并關聯國土空間規劃明確的用途、劃定的生態保護紅線等管制信息，最終對權利人發放自然資源登記證書。

4 做好自然資源調查、監測及確權的建議

4.1 建立統一的自然資源管理體系和法律制度體系

隨著國家經濟社會的發展及生態文明、美麗中國的建設，今后的自然資源管理必將形成統一的管理體系，成果管理、數據建庫也必然打破以往各個部分分頭管理的壁壘。如今，在自然資源管理機構改革的背景下，應該以第三次全國國土調查為契機，建立自然資源分類標準，并與國土“三調”進行銜接，完善自然資源調查、監測及確權的各項技術標準規范，同時推動建立健全自然資源相關法律法規體系，讓自然資源調查、監測及確權工作真正有章可循、有法可依。

4.2 推進自然資源三維空間技術研究

自然資源在地球空間內的分布并不是以二維平面形式存在的，而是存在于三維立體空間內，如礦產資源、地下水資源等，二維數據管理模式已無法滿足未來的自然資源管理需求。因此，建立自然資源的三維立體表達，推進自然資源三維空間技術研究，實現自動化、規模化、定量化、智能化的自然資源動態監測是未來研究的重點。

4.3 在自然資源調查的基礎上進行國土空間規劃統一編制

自然資源調查監測建立了國土空間的“一張圖”，如何在“一張圖”的基礎上推進和實施多規合一，形成“一本規劃、一張藍圖”，是自然資源調查成果應用的重中之重。因此，在自然資源調查的基礎上進行國土空間規劃統一編制、進而開展國土空間規劃“雙評價”（即資源環境承載力評價和國土空間適宜性評價）、建立資源環境監測預警長效機制和監測運行模式也是未來研究的熱點問題。

5 結語

自然資源調查、監測及確權工作是一項涉及國計民生的系統工程，對加強自然資源管理和保護，推進生態文明建設與綠色經濟發展具有重大意義。因此，應立足于自然資源基本原理，對自然資源管理目前存在的問題進行分析，厘清自然資源調查與國土“三調”之間的關系，總結自然資源調查、監測和確權的基本內容，對自然資源工作未來發展方向提出建議。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國自然資源部.自然資源調查監測體系構建總體方案[EB/OL].（2020-01-17）[2020-04-01].http：//www.gov.cn：8080/zhengce/zhengceku/2020-01/18/content_5470398.htm.

[2] 中華人民共和國國務院新聞辦公室.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].（2013-11-15）[2020-04-01].http：//www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2013/document/1374228/1374228_1.htm.

[3] 葉遠智，張朝忙，鄧軼，等.我國自然資源、自然資源資產監測發展現狀及問題分析[J].測繪通報，2019（10）：23-29.

[4] 宋曉倩.自然生態空間統一確權登記疑難問題研究[D].濟南：山東師范大學，2017.

[5] 陶倩.體制改革下自然資源統一確權登記的思考[J].不動產登記，2018（12）：53-56.

[6] 吳鳳敏，胡艷，陳靜，等.自然資源調查監測的歷史、現狀與未來[J].測繪與空間地理信息，2019，42（10）：42-44.

[7] 張志剛，尤春芳.基于3S技術的自然資源一體化監測調查體系探索[J].北京測繪，2019，33（10）：476-479.

[8] 崔巍.對自然資源調查與監測的辨析和認識[J].現代測繪，2019，42（4）：17-22.

[9] 中華人民共和國自然資源部.自然資源確權登記操作指南（試行）[EB/OL].（2020-02-14）[2020-04-01].?http：//zsblr.zhoushan.gov.cn/art/2020/2/25/art_1598898_41984890.html.

（責任編輯：趙中正）