農村水環境治理研究

劉亦楠

摘要：利用奧爾森的集體行動理論分析中國的農村水環境治理問題。結果表明，農村水環境治理作為一種公共物品，需要村民、企業、地方政府的共同參與，但各主體在行動中為了實現各自的利益都出現了“搭便車”的行為。實現農村水環境的有效治理，需要建立完善的公眾參與激勵機制、企業激勵機制、地方政府激勵機制，克服各治理主體的“搭便車”行為，增強主體參與農村水污染治理的意識和行動能力，實現農村水環境的可持續發展。

關鍵詞：農村水環境;治理;集體行動;選擇性激勵

Abstract：Using Olsons collective action theory， Chinas rural water environment governance issues were analyzed. The results show that rural water environment governance， as a public good， requires the participation of villagers， enterprises and local governments. However， in order to realize their own interests， all the main bodies have appeared to “free ride”. To achieve effective governance of the rural water environment， it is necessary to establish a perfect public participation incentive mechanism， enterprise incentive mechanism and local government incentive mechanism to overcome the “free rider” behavior of each governance subject， enhance the subject s awareness and action ability to participate in rural water pollution governance and realize sustainable development of? rural water environment.

Key words： rural water environment; governance; collective action; selective incentive

水資源是人類賴以生存的生命基礎。農村水環境是中國江河水系的重要組成部分，也是廣大農民生活和生產不可或缺的物質基礎。隨著農村居民生活水平的提高，化肥農藥的廣泛使用以及企業特別是鄉鎮企業的發展，隨之產生的農村生活、生產污水以及企業排污現象嚴重危害了農村水環境。黨的十九大報告明確提出要實施鄉村振興戰略，堅持“生產發展、生活富裕、生態良好”的文明發展之路，建設美麗中國。生態環境優化是實現鄉村振興、建設美麗中國的重要一環。研究村民、企業、地方政府等治理主體在農村水環境治理集體行動中存在的問題，采取有效措施激勵治理主體的治理行為，使各治理主體積極參與到農村水環境的治理行動中，對改善農村水環境狀況具有重要意義。

1 農村水污染治理的緊迫性

中國農村水環境狀況不容樂觀。根據2018年生態環境部發布的《中國生態環境狀況公報》，全國地表水水質監測的點位中，I類、II類、III類占71%，劣V類占6.7%;七大流域內，遼河流域和海河流域污染最為嚴重。地下水水質狀況更加惡劣，在國家級地下水監測點中，I類、II類、III類水質僅占13.8%，IV類占70.7%，V類占比達到了15.5%，除了錳、鐵、濁度、氯化物、“三氮”等指標超標外，部分點位鉛、鋅、砷、汞、六價鉻等危害極大的重金屬超標[1]。根據中國的水質標準，劣V類除了生態調節功能，并不能為人類所使用。在農村地區，由于水處理系統不完善，農民的生活和生產大多直接使用地表水和地下水，嚴峻的水污染狀況危害了農村地區人民的安全。據調查顯示，農村約有2.27億人口存在飲用水不安全問題[2]，農村水環境治理刻不容緩。

2 集體行動的邏輯

傳統的集體理論認為，一個組織（或者集團）中的成員都有意識或無意識地采取有利于組織目標實現的行為。奧爾森[3]則以“理性經濟人”假設貫穿他的理論，認為集團中的成員“顯然也擁有不同于組織或集團中其他人的純粹的個人利益”，強烈的個人理性使個體成員更關注自己的收益，爭取自身利益，在面對集體利益的時候，理性的個體不會積極參與集體行動以實現共同利益，因此出現了集體行動中個體成員“搭便車”的現象。個體成員選擇“搭便車”主要有2個原因，一是集團中成員共同利益可以看作是一種公共物品，因此集團的共同利益就具備了非競爭性和非排他性的特點，共同利益得到滿足意味著向集團提供了一個公共產品，集團中的成員不論是否付出成本都能夠分享收益。二是由于個人利益與集團利益在某些程度存在重疊，必然會有成員采取行動，當他們發現不參與集體行動的其他成員同樣能享受收益，而自己支付的成本卻高于收益，就會降低他們行動的動力，最終停止為獲取共同利益而支付成本。個人理性的支配下的“搭便車”行為，會導致集體行動的困境。

奧爾森認為集體行動能在多大程度上獲取集體利益，與集團的規模有關。小集團中成員數量較少，個體成員通過集體行動獲取的收益在集團總收益中的占比較大，個體成員收益高于支付的成本，因此小集團中的成員能夠自發參與集體行動、提供集體物品，但小集團中也只能提供低于最優水平的集體物品。隨著集團規模的增大，集體行動的成本提高，而增進集體利益所獲得的收益減少，帕累托最優就越難實現。奧爾森通過對大集團和小集團中成員行動進行分析，得出了“集團越大就越不可能去增進它們的共同利益”[3]這一結論。

為解決集體行動中的“搭便車”行為，奧爾森提出要建立一種“選擇性激勵”，主要內容分為2個方面，一是獎勵手段，通過提供積極誘因來引導集團成員的行為，獎勵作為推動成員追求共同利益的誘因，對積極支付集體物品成本、參與組織目標實現行動的組織成員給予一定的補償，使其收益超過參與實現組織目標所支付的成本。二是懲罰手段，以強制性措施來刺激集團成員的行為，通過某些手段，增加成員“搭便車”的成本，以此來激勵個體成員采取行動。“選擇性激勵”可以是經濟手段，包括獎勵性工資、福利等，也可以是聲望、名譽等非經濟手段。采用這種排他的激勵方式，將在組織行動中采取積極態度和消極態度的人加以區分，做到賞罰分明。奧爾森提出的“選擇性激勵”，將滿足私人利益的動機轉化為增進共同利益的集體行為，實際上是改變集團中成員提供集體物品投入與產出的比率，解決集體行動中的不作為和“搭便車”行為，使集團內的成員都能夠參與共同目標實現的行動。

3 基于集體行動理論的農村水環境治理困境研究

從農村水環境的性質上來看，它是一種公共物品，具有消費的非競爭性和非排他性。農村水環境治理也可以看作是一種公共物品，其非競爭性體現在流域內的任何主體享受水環境優化帶來好處的同時，都不會影響其他主體的消費;非排他性體現在流域內的所有主體都可以平等享受水環境治理后帶來的收益，即使是不付費的成員也不能被排除在外。因此從奧爾森集體行動的視角來分析農村水環境治理，不難看出其中存在的集體行動的困境，農村水環境治理帶來的生態改善等效應是各個主體追尋的集體利益，但是由于農村水環境治理的公共物品屬性，村民、企業、政府等主體面對水環境破壞，處于觀望和猶豫不決的狀態，企圖通過“搭便車”的方式來獲得利益，而不是積極履行自己在農村水環境治理中的職責。

3.1 村民在水環境治理中的“搭便車”行為

村民在農村水環境治理中有著多重的角色，他們既是農村水環境的受益者、破壞者，也是治理者、維護者。村民只有充分認識到良好的農村水環境的重要性、水污染后果的嚴重性，積極保護、治理農村水環境，維護自己的生存權益，才能有效推動農村水環境的改善。在農村水環境治理過程中，村民群體是一個人數眾多的大集團，在這個“大集團”中良好的水生態環境與每個人都息息相關，是所有人追求的共同利益。村民個體作為“理性經濟人”，尋求實現自身收益的最大化，會做出有利于自己的行為選擇，他們認為即使自己不參與水環境的治理，也可以從其他村民或者是政府和鄉鎮企業的環保行為中獲得好處。因此在農村水環境治理中，大多村民都存在“搭便車”的行為。根據黃森慰等[4]一項關于農村環境治理中村民參與意愿和參與度的調查顯示，被調查的村民中有86.7%的人表示沒有參加過水環境治理工作，可見村民在農村水環境治理中很少會采取行動。

村民在水環境治理中“搭便車”主要體現在2個方面。一方面，村民作為農村水資源的直接受益者，依靠水源灌溉作物、維持生活的同時，產生大量生活垃圾、生活污水、化肥農藥農膜、人畜糞便。村民為了獲取利益最大化，采取犧牲生態利益而滿足自己的利益，例如為了自身方便把村中的池塘、河流視為排污場所，將未經處理的生活污水、糞便等排入水體中;為降低耕作成本使用強效化肥，加劇了水體污染;為減少不必要的經濟支出，寧可破壞生態環境也不愿采取環保的生產生活方式，這些行為都對農村水環境造成了破壞。另一方面，大多數村民在面對農村水環境的破壞行為時，會選擇忍氣吞聲，采取觀望的態度，只要他人的行為不危及到自己的利益，便置之事外，任由破壞水環境的行為發展下去。這種“搭便車”的心態，加之知識水平、政治環境等條件的限制，村民對于農村水環境治理的參與意識普遍不高，最終導致了集體行動的失敗。

3.2 企業在農村水環境治理中的“搭便車”行為

企業在推動農村經濟發展和促進就業中發揮了重要的作用，是推動農村經濟發展的動力之一，但企業生產排污對農村的整體生態環境造成破壞。隨著城鎮化和工業化發展以及城市生態環境管理的不斷加強，大量高能耗、高污染企業搬到農村。部分企業缺乏水環境保護意識和污水處理設備，或企業從利益出發，工業污水不經處理直接排放到農村的池塘河道中，嚴重污染農村的水環境，對廣大農民的生產、生活以及農村經濟的發展產生不利影響。

企業的生產排污是農村水環境污染物的主要來源之一，按照“誰污染誰治理”的原則，企業作為農村水環境的破壞者應當承擔農村水環境治理的責任。但是，實際上企業很少主動參與到農村水環境的治理中，往往也會選擇“搭便車”。首先，生產活動造成的水環境污染負外部效應并不由其單獨承擔，而是由與其處在同一個水環境的主體共同承擔，企業無需為自己的行為單獨付費，并且水污染對其造成的損失遠遠低于為其創造的利潤。其次，企業作為追求利潤的“經濟人”，其生產活動的最終目的是獲取經濟利益最大化。污水處理設備與技術的引入費用高昂，增加了生產成本，因此企業“更愿意采取隱瞞污染情況、經濟補償村民或尋租相關政府等方式避免檢查，也不會增加成本引入先進設備或技術進行水環境保護”[5]，特別是鄉鎮企業，由于企業規模小、設備簡單，加之環保意識薄弱，更加不愿在水環境保護中投入大量成本。同時，“搭便車”的心態使企業認為，即使嚴格遵守相關法律法規對污水進行凈化處理，其他企業不采取行動，自己的環保行為也是無用之功，農村水環境也不會得到改善。企業的“搭便車”心態使其缺乏農村水環境治理的動力，加劇農村水環境污染的同時，也制約企業的可持續發展。

3.3 地方政府在農村水環境治理中的“搭便車”行為

地方政府作為公共產品和公共服務的提供者，對農村水資源的合理配置、使用、保護負有主要責任。運用政策性手段治理、規范各類水污染行為是地方政府的職責之一，政府在農村水環境治理中的首要目標是維護生態環境。地方政府可以看作是“理性經濟人”，各級政府、各個部門以及政府官員個人顯然擁有獨特的利益偏好，因此政府及其官員在水環境治理行動中的“自利性”行為難以避免。

在“理性經濟人”的驅使下，地方政府為滿足其利益采取“搭便車”的行為，不僅難以履行農村水環境的監管和治理職能，反而在某些程度上成為農村水環境惡化的“幫兇”。首先，行政權力下放、分稅制改革，使地方政府擁有了更大的自主權和營利空間，同時以GDP為主要標準之一的政績考核指標形成了地方政府壓力體制[6]。在巨大的經濟效益和個人政績的誘惑下，企業的發展成為推動經濟發展的重要一環，甚至不惜以生態環境為代價，忽略社會責任和民生發展，對于那些高污染企業的違規排污行為視而不見，企圖通過企業帶動經濟發展以實現個人的政績目標，而對那些環境友好卻收益率低、投資回報周期長的企業缺乏發展的熱情。其次，地方政府的農村水污染治理的權力被分割、職能被分散，水污染治理涉及環保、水利、農業、林業等多個部門，缺乏統一的農村水污染治理部門或權力協調機制，部門之間職權分割不明，出現了“群龍治水”的現象。面對水環境污染問題，各個部門的職責和利益難以協調，為維護自己的利益相互扯皮推諉，互相觀望彼此的行動，企圖通過“搭便車”的方式逃避職責[7]。中國政府最基層的環保部門僅僅到縣級，鄉（鎮）、村未設立直接的環保機構，這就使環境治理與監督在鄉（鎮）、村兩級出現了真空現象，縣一級環保機構難以實現有效監管，面對龐雜的基層水環境監督和治理任務，往往采取“大事化小、小事化了”的態度。特別是在面對企業和農民的水環境沖突的時候，基層政府為逃避履行職能，利用農村的熟人社會，常常采取“和稀泥”的方式，而不按法律和政策的規定對企業采取處罰，更縱容了企業水環境污染行為。地方政府在農村水環境污染中的“搭便車”行為致使其在農村水環境污染治理中無法發揮其職能，導致農村水環境污染治理主體缺位。

4 基于集體行動理論的農村水環境治理困境對策研究

農村水環境治理中涉及村民、企業和地方政府，他們在集體行動中并不在乎共同利益的實現，農村水環境治理中的“搭便車”行為和機會主義使各個主體難以積極參與治理行動。奧爾森制定出“選擇性激勵”來治理集體行動中的“搭便車”行為，為行動中的個體提供動力機制。在中國農村水環境治理中“選擇性激勵”機制的缺乏是導致治理主體“搭便車”行為產生的主要原因。為推動農村生態環境的可持續發展，需要完善農村水環境治理的激勵機制，克服“搭便車”行為，提高村民、企業、地方政府參與農村水環境治理的行動積極性，增強各主體治理能力。

4.1 完善公眾參與激勵機制

村民是農村水環境的直接受益者，農村水環境的優化離不開每個村民的行動。完善公眾參與激勵機制既要鼓勵村民的環保行為，又要加強對村民的不作為及環境破壞行為的處罰。

4.1.1 完善公眾參與的法律激勵機制 奧爾森認為法律是解決集體行動中“搭便車”行為最強有力的手段，但中國法律對于農民參與環境保護的規范尚不完善。2018年《環境保護法》將農業環境的保護納入法律范圍，對公眾參與環境保護的權利義務作出規定，但并未對公眾不積極履行環保義務的行為的法律后果進行明確規定。完善公眾參與的法律機制，一方面通過法律規范保障村民的知情權、參與權和補償權，使村民在參與農村水環境治理過程中有法可依;另一方面，以法律條文的形式對不履行環保義務的行為進行處罰，以罰款、拘留等法律懲處來震懾村民，激勵村民自覺履行保護農村水環境的義務，避免其采取“搭便車”行為。

4.1.2 落實保護性耕種補貼政策 發揮保護性耕作補貼在農村水環境治理和保護中的作用，完善與農村水環境相關的補償指標，對使用生態友好、保護水資源的耕作技術和生產行為進行經濟上的補貼，以個人利益的滿足推動個體參與集體目標實現的行為。

4.1.3 建立農村生態文明獎懲機制 發揮聲望、名譽等因素對村民的激勵作用，對保護農村水環境、積極參與農村水環境治理的村民給予表彰，對破壞農村水環境的行為通過公示、教育等形式給予處罰。利用獎懲機制，鼓勵村民檢舉揭發其他村民和企業破壞農村水環境的行為，監督地方政府的治理行為，與破壞水環境污染的行為進行抗爭。

4.1.4 建立農村水環境自治組織 農村水環境自治組織打破了農村水環境治理中村民集體作為“大集團”行動的規模，實現了農村集體行動的“小規模化”，提高了治理行為的有效性。村民以農村水環境自治組織為載體，實現共同利益的緊密聯結，通過組織形式開展宣傳教育活動，提高村民環保意識，進行環境抗爭行為，提高公眾參與影響力，以組織活動成果刺激村民參與水環境治理。

4.2 完善企業激勵機制

企業作為“經濟人”其最主要的目標是獲取經濟利益。克服企業的“搭便車”行為，既要依靠法律、政策手段對企業的行為進行規范，又要發揮經濟激勵手段對企業的行為進行刺激和引導。

4.2.1 完善企業水環境治理法律體系 當前中國農村水環境治理中，企業的違法成本遠遠高于遵守法律的成本。《水污染防治法》明確規定了對不按固定排污、污水處理不達標的行為處罰標準，但處罰力度遠遠不夠，水污染處罰相關體系和標準還不夠完善。應建立全方位的水環境污染相關環保法律體系，包括企業水環境排放評價及標準、水環境監督及執法體系，提高企業水污染懲處力度，增加企業的違法成本。

4.2.2 建立企業水排污權交易制度 將排污權引入農村水環境的治理之中[8]，政府在農村流域一定范圍內確定排污的最大范圍，企業通過水排污權交易制度，實現排污額度的轉移。出售水排污權企業的水污染治理成本通過排污權交易得到經濟補償，降低企業污水治理成本，促使企業在經濟利益的激勵下，不斷完善排污技術，提高治水排污設備的使用率。購入水排污權的企業付出了排污成本，激勵企業對生產中的排污行為進行控制。排污所得的費用作為生態補償，轉移支付給水環境治理，最終實現流域內水資源優化配置與利用[9-11]。

4.2.3 建立企業水環境信用體系 通過水環境信用體系將企業水環境保護的行為與企業信用聯系起來，以具有強制力的約束手段引導企業主體的水環境信用行為。信用體系影響企業信貸、補助領取、評先評優，利用經濟利益與企業社會形象雙重因素激勵企業參與農村水污染治理。

4.2.4 完善稅收優惠補貼政策 在水環境信用體系的基礎之上，對治污企業、環保創新性企業、生態友好型企業等積極承擔農村水污染治理職責的組織，給予稅收優惠和補貼，在合理范圍內通過降低稅率、返還稅收、延長稅收期限等作為獎勵。

4.3 完善政府激勵機制

地方政府是農村水環境治理中最具權威性的主體，只有建立完善的地方政府激勵機制，克服地方政府“搭便車”行為，才能發揮政府在水環境治理行動中的主導作用[12]。

4.3.1 轉變官員考核模式 在對地方政府及官員的政績考核中，破除單純以經濟發展水平為指標的考核標準，將政府水環境治理成果作為衡量政績的重要指標之一，在水環境治理考核指標的激勵之下，將水環境利益轉變為部門利益、官員的個人利益，以促使政府官員轉變思想觀念，參與農村水環境治理的集體行動，在追求經濟利益的同時注重生態保護，推進農村經濟與水環境的可持續發展。

4.3.2 建立完善的政府問責機制 在政績考核體系中建立完善的政府問責機制，對為發展經濟而不顧農村水環境治理行為的地方政府進行問責，避免出現損害農村水環境的盲目決策。約束在集體行動中態度消極的行為，嚴格處罰各個區域、各個層級的“搭便車”部門和官員。

4.3.3 建立水環境治理協調機制 面對農村水環境治理中環保、水利、農業、林業等部門之間相互觀望的“搭便車”行為，建立農村水環境治理協調機制，明確各部門在農村水環境治理中的職權范圍，協調各部門的行動，使政府能夠統一行使水環境治理的公共職能。

4.3.4 完善政府環保機構體系 面對農村水環境治理中鄉鎮、村級環保機構缺失的現狀，建立完善的地方政府環保機構體系，加強政府自上而下的環境監管能力。在鄉鎮一級設立環保機構，委派專門人員，分區域對該鄉鎮各個村的水環境問題進行管理，動員村民參與農村水環境的治理，建立完善的農村水環境治理體系。

5 結語

激勵機制的缺乏使得農村水環境治理中的村民、企業和地方政府等主體在集體行動中忽視公共利益而采取“搭便車”行為。本研究構建完善的農村水環境治理公眾參與激勵機制、企業激勵機制、政府激勵機制，克服治理主體的“搭便車”行為，激發村民、企業、地方政府在農村水環境污染治理中的活力，實現水環境治理的多元參與，打造美好的農村水環境，助力鄉村振興，建設美麗中國。

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